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Receita Federal · Auditor Fiscal

Conceito, natureza e classificação dos órgãos públicos, inclusive criação, extinção e capacidade processual.

Direito Administrativo

Órgãos públicos

Direito Administrativo EmÁudio: Definição de Órgãos Públicos  Os órgãos públicos são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais. São unidades de ação com atribuições específicas na organização do Estado. O Estado é uma pessoa jurídica e, diferentemente das pessoas físicas, as pessoas jurídicas não possuem vontade própria, elas precisam de alguém para atuar em seu nome. No caso do Estado são as pessoas físicas que integram seus órgãos, os agentes públicos, diversas teorias surgiram para explicar as relações do Estado com seus agentes.
Primeiramente se entendeu que os agentes eram mandatários do Estado, a chamada teoria do mandato. Porém, tal ideia não vingou porque não explicava como o Estado, que não tem vontade própria, poderia outorgar o mandato. Passou-se então a adotar a teoria da representação, pela qual os agentes eram representantes do Estado, equiparando o agente à figura do tutor ou curador das pessoas incapazes.  A teoria também foi criticada, primeiro por equiparar o Estado ao incapaz, que, ao contrário do Estado, não possui capacidade para designar representante para si mesmo. Segundo, porque da mesma forma que a teoria anterior permitia ao mandatário ou ao representante ultrapassar os poderes da representação, sem que o Estado respondesse por esses atos perante terceiros prejudicados. Finalmente, foi instituída a teoria do órgão, hoje amplamente aceita na doutrina e na jurisprudência, pela qual se presume que a pessoa jurídica manifesta sua vontade por meio dos órgãos que a compõem, sendo os órgãos em si compostos de agentes. Desse modo, quando os agentes agem é como se o próprio Estado o fizesse. Com a teoria do órgão, a ideia de representação foi substituída pela ideia de imputação. Ao invés de considerar que o Estado outorga a responsabilidade ao agente, passou-se a considerar que os atos praticados por seus órgãos, através da manifestação de vontade de seus agentes, são imputados ao Estado. Órgão é parte do corpo da entidade e assim todas as suas manifestações de vontade são consideradas como da própria entidade.  Devemos notar, contudo, que não é qualquer ato que será imputado ao Estado, é necessário que o agente que pratica o ato esteja agindo conforme a lei ou que, pelo menos, o ato se revista de aparência de ato jurídico legítimo e seja praticado por alguém que pareça ser um agente público, o chamado funcionário de fato. Isso porque o cidadão comum não tem condições de verificar se o agente público foi investido regularmente no cargo ou se ele está agindo dentro de sua esfera de competência.
No caso, basta a aparência da investidura e o exercício da atividade pelo órgão competente para que, em nome dos princípios da boa fé, da segurança jurídica e da presunção de legalidade dos atos administrativos, a conduta seja imputada ao Estado.  Então, esta foi a definição de órgão público.

01 - Definição de órgãos públicos

Direito Administrativo EmÁudio: Criação e Extinção de Órgãos Públicos  A criação e a extinção de órgãos na administração direta do Poder Executivo necessitam de lei, em sentido formal, de iniciativa do chefe do Poder Executivo, conforme previsto no artigo 61, parágrafo I, inciso II, alínea E, da Constituição Federal. Quando se diz que a iniciativa é do chefe do Poder Executivo, significa que a lei deve ser aprovada no Poder Legislativo, mas quem dá início ao processo legislativo é o chefe do Executivo. Já a organização e o funcionamento dos órgãos do Executivo criados por lei podem ser feitos por meio da edição de simples decretos os chamados decretos autônomos, desde que não impliquem aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos, conforme previsto no artigo 84, inciso VI, alínea A, da Constituição Federal. No caso dos órgãos do Poder Judiciário, a iniciativa da lei compete ao Supremo Tribunal Federal, aos tribunais superiores e aos Tribunais de Justiça, conforme o caso. O mesmo, ocorre com o Ministério Público e com o Tribunal de Contas, que também possuem competência para dar início ao processo legislativo referente à própria organização administrativa. Doutor Carvalho Filho defende que no Poder Legislativo, a criação e a extinção de órgãos, bem como sua organização e funcionamento, não dependem de lei, mas sim de atos administrativos praticados pelas respectivas casas a teor do que dispõe o Artigo 51, Inciso IV, e o artigo 52, inciso XIII, da Constituição Federal. O entendimento do autor é na linha de que a criação de órgãos no Legislativo representa um ato de organização interna, uma espécie de reengenharia organizacional. Para o autor, a Câmara e o Senado, órgãos públicos previstos na Constituição, podem criar, na sua estrutura por ato administrativo, órgãos inferiores ou subalternos, como secretarias, departamentos e gabinetes. O autor possui um pensamento semelhante em relação ao Poder Executivo.
Ou seja, para ele seria lícito que o Executivo crie órgãos auxiliares inferiores ou subalternos, desde que os cargos existentes sejam aproveitados e desde que haja delegação de competência por lei. Perceba uma coisa: a regra de que a criação de órgãos deve ser feita por lei é porque tal medida pode ter como consequência a criação de novos cargos públicos e, consequentemente, de novas despesas.Como no Legislativo a criação de cargos não precisa ser feita por lei, então a criação de órgãos no âmbito deste poder também não precisaria. Finalizamos assim o tópico sobre a criação e extinção de órgãos públicos.

02 - Criação e extinção de órgãos públicos

Direito Administrativo EmÁudio: Capacidade Processual dos Órgãos Públicos Órgão público não possui capacidade processual, uma vez que não possui personalidade jurídica. Em consequência, o órgão não pode figurar como sujeito ativo ou passivo de uma ação judicial. A capacidade processual, em regra, é da própria pessoa política, ou seja, da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. Assim, por exemplo, não se interpõe uma ação judicial contra a Receita Federal e sim contra a União. Contudo, há exceções. A jurisprudência reconhece a capacidade de certos órgãos públicos para a impetração de mandado de segurança na defesa de suas prerrogativas e competências, quando violadas por ato de outro órgão. Por exemplo, o Judiciário já admitiu o mandado de segurança impetrado por uma câmara municipal contra o prefeito do município, com o fim de obrigá-lo a devida prestação de contas ao Legislativo. Neste caso, a capacidade do órgão para figurar no polo ativo da ação judicial foi reconhecida porque a omissão do prefeito impedia o exercício da competência do Legislativo municipal de julgar as contas do chefe do Poder Executivo, ou seja, a ação foi impetrada com o fim de defender as prerrogativas e competências da Câmara Municipal. Por outro lado, em outro caso, o STJ não reconheceu a capacidade processual de uma Câmara Municipal que litiga contra o INSS, a respeito de contribuições previdenciárias de seus membros. Isso porque, neste caso, tratava-se de um litígio comum que não envolvia a violação de competência ou prerrogativa da Câmara Municipal. Portanto, aplicou-se a regra geral de que o órgão não possui capacidade processual. Ressalte-se que a capacidade processual só é reconhecida em relação aos chamados órgãos autônomos e independentes, que são os órgãos mais elevados do poder público, de natureza constitucional, apenas quando defendem suas prerrogativas e competências. Não alcança, portanto, os demais órgãos superiores e subalternos. Outra exceção está prevista no Código de Defesa do Consumidor, o qual dispõe que são legitimados para promover a liquidação e execução de indenização às entidades e órgãos da administração pública direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurídica, especificamente destinados à defesa dos interesses e direitos protegidos por este código. Assim, vemos que os órgãos públicos, ainda que não possuam personalidade jurídica, podem promover ações judiciais destinadas a fazer cumprir o Código de Defesa do Consumidor. Finalizamos assim o tópico sobre a capacidade processual dos órgãos públicos.

03 - Capacidade processual dos órgãos públicos

Direito Administrativo EmÁudio: Classificação dos Órgãos Públicos Na doutrina, podemos encontrar diversas classificações diferentes para os órgãos públicos, mas vamos conhecer a classificação adotada por Eli Lopes Meirelles, que é uma das mais cobradas em prova. Para o autor, os órgãos públicos podem ser classificados quanto à estrutura, em órgãos simples ou compostos, quanto à atuação funcional em órgãos singulares ou colegiados, e quanto à posição estatal, independentes, autônomos, superiores e subalternos. Vamos então detalhar cada uma dessas classificações. Quanto à estrutura, os órgãos públicos podem ser órgãos simples ou órgãos compostos. Os órgãos simples ou unitários são aqueles que não possuem subdivisões em sua estrutura interna, ou seja, eles desempenham suas atribuições de forma concentrada. Ressalte-se que os órgãos unitários podem ser compostos por mais de um agente, o que não há são outros órgãos abaixo dele.
Os órgãos compostos, por sua vez, reúnem em sua estrutura diversos órgãos menores subordinados hierarquicamente como resultado da desconcentração. Vamos exemplificar essas duas categorias. O Ministério da Fazenda é integrado por vários órgãos, dentre os quais a Secretaria da Receita Federal do Brasil. Esta se subdivide em diversos outros órgãos, como as Superintendências Regionais, que por sua vez são integradas por delegacias e assim sucessivamente, até chegarmos a um órgão que não seja mais subdividido. Este será o órgão unitário. Todos os demais, Ministério da Fazenda, Secretaria da Receita Federal, superintendências e delegacias são órgãos compostos.
Quanto à atuação funcional, os órgãos públicos podem ser órgãos singulares ou órgãos colegiados. Os órgãos singulares ou unipessoais são aqueles cujas decisões dependem da atuação isolada de um único agente, que é seu chefe e representante. Aqui também vale a mesma ressalva aplicável aos órgãos unitários, ou seja, os órgãos singulares podem ser compostos por diversos agentes, mas as decisões são tomadas apenas pelo chefe.
Um exemplo de órgão singular é a Presidência da República, em que a decisão cabe ao presidente. Já os órgãos colegiados ou pluripessoais são aqueles cuja atuação e decisões são tomadas pela manifestação conjunta de seus membros. Como exemplos de órgãos colegiados temos no Congresso Nacional o Supremo Tribunal Federal e no Poder Executivo, o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais. Quanto à posição estatal, os órgãos públicos podem ser órgãos independentes, órgãos autônomos, órgãos superiores e órgãos subalternos. Os órgãos independentes são aqueles previstos diretamente na Constituição Federal, representando os três poderes, nas esferas federal, estadual e municipal. Eles não são subordinados hierarquicamente a nenhum outro órgão.
As atribuições dos órgãos independentes são exercidas por agentes políticos. Como exemplos de órgãos independentes temos a Presidência da República, a Câmara dos Deputados, o Senado Federal, o STF, STJ e demais tribunais do Judiciário, incluem-se ainda o Ministério Público e os tribunais de Contas. Os órgãos autônomos, por sua vez, são aqueles que se situam na cúpula da administração, logo abaixo dos órgãos independentes, auxiliando os diretamente. Possuem ampla autonomia administrativa, financeira e técnica, mas não independência. Os órgãos autônomos caracterizam-se como órgãos diretivos. Como exemplo de órgãos autônomos, temos os ministérios, as secretarias de Estado e a Advocacia Geral da União.
Já os órgãos superiores possuem atribuições de direção, controle e decisão, mas sempre estão sujeitos ao controle hierárquico de uma instância mais alta. Os órgãos superiores não têm nenhuma autonomia, seja administrativa, seja financeira. Como exemplo de órgãos superiores, temos as procuradorias, as coordenadorias e os gabinetes.
Por fim, temos ainda os órgãos subalternos, que são todos aqueles que exercem atribuições de mera execução, com reduzido poder decisório, estando sempre subordinados a vários níveis hierárquicos superiores. Como exemplo de órgãos subalternos, temos as sessões de expediente as sessões de pessoal, as sessões de material, dentre outros. Então, esta foi a classificação dos órgãos públicos proposta por Eli Lopes Meirelles.
Maria Sílvia de Pietro apresenta ainda outras classificações possíveis para os órgãos públicos. Para a autora, os órgãos públicos podem ser órgãos burocráticos, que são aqueles que estão a cargo de uma só pessoa física ou de várias pessoas ordenadas numa estrutura hierárquica vertical. Como exemplo podemos citar uma diretoria em que existe um diretor e várias pessoas a ele ligadas.
Os órgãos burocráticos fazem contraponto aos órgãos colegiados, que são formados por várias pessoas físicas ordenadas horizontalmente, ou seja, em uma relação de coordenação e não de hierarquia. Ainda segundo a autora, os órgãos públicos também podem ser classificados em órgãos ativos, consultivos ou de controle a depender de qual função primordial eles exercem.
Os órgãos ativos desenvolvem uma administração ativa, os órgãos consultivos exercem uma atividade consultiva e os órgãos de controle realizam atribuições de controle sobre outros órgãos. Então estas foram as principais classificações de órgãos públicos apresentadas pela doutrina.

04 - Classificação dos órgãos públicos

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01 - Definição de órgãos públicos

02 - Criação e extinção de órgãos públicos

03 - Capacidade processual dos órgãos públicos

04 - Classificação dos órgãos públicos

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