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Receita Federal · Auditor Fiscal

Controle administrativo, controle judicial e controle legislativo da Administração Pública.

Direito Administrativo

Controle e responsabilização da administração

Direito Administrativo EmÁudio: Conceito de Controle da Administração Pública Controle é a fiscalização exercida sobre as atividades de pessoas, órgãos, departamentos e sistemas, para que tais atividades não se desviem dos padrões e das normas pré-estabelecidas e para que alcancem os resultados desejados. O Controle é uma das funções administrativas clássicas: Planejar, coordenar, supervisionar, executar e controlar. De acordo com a teoria da administração, um sistema de controle eficaz garante que as atividades sejam realizadas de maneira satisfatória na direção dos objetivos da entidade. Além do mais, nas grandes corporações modernas de capital pulverizado, ou seja, que possuem muitos acionistas, os verdadeiros donos geralmente estão afastados da gestão do negócio. Diretores executivos são contratados para administrar a empresa com o compromisso de dirigi-la para satisfazer os interesses dos proprietários do capital. Nesse contexto, uma estrutura de controle possui a finalidade de assegurar que o corpo executivo da companhia esteja seguindo as diretrizes estabelecidas pelos proprietários, além de coibir atitudes oportunistas dos executivos que satisfaçam seus próprios interesses em detrimento da organização. De forma semelhante, os recursos financeiros e patrimoniais utilizados pelo Estado não pertencem ao presidente da República nem aos governadores, prefeitos, deputados e demais agentes públicos, mas sim à sociedade que recolhe tributos, é com esses recursos, que o Estado disponibiliza serviços à sociedade, adquirindo materiais para o funcionamento das repartições, firmando contratos, realizando obras, remunerando seus servidores, dentre outras atividades. Mas é virtualmente impossível que o povo, por si mesmo, consiga administrar os recursos que disponibiliza ao Estado. Por isso, delega essa tarefa a intermediários legalmente habilitados, os gestores públicos, que têm o dever de administrar os recursos em nome e em favor do povo, obedecendo às normas aplicáveis, paralelamente, de forma semelhante, ao que ocorre nas empresas privadas. Existe toda uma estrutura de controle atuando para assegurar que os governantes e demais responsáveis por bens e valores públicos desempenhem suas tarefas com correção, em consonância com o ordenamento jurídico e com os princípios, como os da moralidade, publicidade, impessoalidade e supremacia do interesse público. Não é por menos que o artigo 70 da Constituição Federal impõe o dever de prestar contas a todos que tenham, sob sua guarda, qualquer espécie de valor público. Vejamos o que o referido dispositivo nos diz: "Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária em nosso dia a dia." É muito comum nos depararmos com notícias sobre obras superfaturadas, fraudes em licitações e outras tantas falcatruas que têm em comum o fato de envolverem a malversação de recursos públicos. Tais notícias somente vêm à tona porque alguma ação de controle foi realizada sobre a conduta do mau gestor, possibilitando a identificação da irregularidade. Ao toparmos com manchetes dessa natureza, podemos perceber que o controle da administração pública pode ser feito de diversas formas e por diferentes agentes. De fato, a administração se sujeita, por exemplo, ao controle judicial realizado pelo Poder Judiciário e ao controle social realizado pelos cidadãos, além de exercer ela mesma o controle sobre os próprios atos. Ademais, o Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos tribunais de Contas, assim como o Ministério Público, exercem importante papel no controle da administração pública. Quando falamos em controle da gestão pública, estamos nos referindo à fiscalização de qualquer ato administrativo. Assim, essa modalidade de controle é mais perceptível sobre as atividades realizadas pelo Poder Executivo, cujas funções típicas são as funções administrativas, tanto na administração direta como na indireta, mas o controle da gestão pública também alcança o Poder Legislativo e o Poder Judiciário, bem como o Ministério Público e o próprio Tribunal de Contas. Contudo, o controle de que estamos falando não alcança as funções típicas dos demais poderes, mas apenas suas funções administrativas. Por exemplo, o Tribunal de Contas da União, a quem cabe realizar o controle externo sobre a gestão dos recursos da União, não tem competência para fiscalizar se o processo legislativo que resultou na edição de determinada lei foi corretamente seguido pelo Congresso Nacional. Também não pode dizer se o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu ou não de forma adequada em determinada ação direta de inconstitucionalidade. Mas, por outro lado, poderá, sim, fiscalizar as licitações, as admissões de pessoal e todos os demais atos que resultem em receita ou despesa realizados, tanto pelo Congresso Nacional como pelo Supremo Tribunal Federal. É oportuno registrar que as atividades da administração federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais: planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle, conforme prescreve o Decreto-Lei 200 de 1967. Tal normativo, apesar de ser adstrito à União, serve para fixar as diretrizes gerais para os demais entes políticos - estados, Distrito Federal e municípios. Enfim, a atividade de controle permeia toda a administração pública em todos os Poderes, o que varia tão somente é a espécie de controle, isto é, como a atividade pode ser classificada. Vamos então, a partir dessas considerações iniciais, apresentar nos próximos áudios algumas classificações doutrinárias e legais que se aplicam ao controle da gestão pública.

01 - Conceito de Controle da Administração Pública

Direito Administrativo EmÁudio: Classificações do Controle quanto ao alcance A classificação quanto ao alcance diz respeito ao posicionamento do órgão controlador em relação ao controlado. Quando o controle é exercido por um ente que não integra a mesma estrutura organizacional do órgão fiscalizado, é dito controle externo. Por exemplo, quando o Congresso Nacional julga as contas prestadas pelo presidente da República ou quando um juiz anula um ato do Poder Executivo, temos exemplos de controle externo, pois nestes casos um poder exerce controle sobre os atos de outro poder. No primeiro caso, o Legislativo e, no segundo caso, o Judiciário exerce controle sobre o Executivo. Por outro lado, quando o controle é exercido por órgão pertencente à mesma estrutura organizacional da unidade controlada, é dito o controle interno. Normalmente, a doutrina considera a mesma estrutura organizacional como o mesmo poder, fazendo com que a expressão controle interno abarque todas as atividades de controle empreendidas dentro de um mesmo poder. Assim, o controle que um ministério exerce sobre os vários departamentos administrativos que o compõem se caracteriza como controle interno simplesmente porque todos integram o Poder Executivo. Outro exemplo seria o controle que as chefias exercem sobre os atos de seus subordinados dentro de um órgão público no exercício do poder hierárquico. Ressalta-se que o controle interno pode ser exercido por órgãos especializados que, embora pertençam ao mesmo poder, não possuem vinculação hierárquica com os órgãos controlados. Por exemplo, a antiga Controladoria Geral da União, atual Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria Geral da União, é órgão especializado que exerce controle interno no âmbito dos órgãos e entidades administrativas pertencentes ao Poder Executivo federal, no caso, a classificação do Ministério da Transparência como órgão de controle interno. Não é porque ele possui ascendência hierárquica sobre os demais órgãos do poder Executivo, e sim porque ele próprio, assim como os órgãos que controla, também é um órgão do Poder Executivo, só que com atribuições específicas de controle, ou seja, sob a ótica do Executivo, trata-se de um controle exercido por dentro. Detalhe é que existe divergência na doutrina quanto à classificação do controle exercido pela administração direta sobre as entidades da administração indireta de um mesmo poder aquele controle finalístico, também chamado de supervisão ministerial ou tutela administrativa. Para Celso Antônio Bandeira de Mello, trata-se de controle interno, mas exterior, controle interno e exterior. É interno, porque é realizado dentro de um mesmo poder e é exterior por dizer respeito a um órgão fiscalizando uma entidade. Ou seja, são pessoas jurídicas distintas. Já Maria Sílvia de Pietro e Carvalho Filho classificam a tutela administrativa como uma forma de controle externo porque controlador e controlado não pertencem à mesma estrutura hierárquica. Esta última classificação é a mais adotada em provas. Então, essas foram as classificações do controle, com o atual alcance.

02 - Classificações do controle quanto ao alcance

Direito Administrativo EmÁudio: Classificações do Controle quanto ao órgão Quanto ao órgão que o executa, o controle pode ser classificado em administrativo, parlamentar e judicial. Controle administrativo ou interno é o controle que a administração exerce sobre seus próprios atos, que pode ser tanto a tutela como a autotutela. Em outras palavras, o controle administrativo é o controle exercido por instituições administrativas, como, por exemplo, a Controladoria Geral da União, as unidades de Auditoria interna das empresas governamentais e os órgãos de controle interno dos poderes Legislativo e Judiciário. Por sua vez, controle legislativo ou parlamentar é o controle exercido diretamente pelo órgão legislativo, Câmaras Municipais, Assembleias legislativas ou Congresso Nacional ou pelos tribunais de contas que lhes prestam auxílio. Já o controle judicial é aquele realizado pelos juízes e tribunais do Poder Judiciário, por intermédio de ações próprias da função jurisdicional, a exemplo do mandado de segurança e da ação popular. Então, essas foram as classificações do controle quanto ao órgão que o executa.

03 - Classificações do controle quanto ao órgão

Direito Administrativo EmÁudio: Classificações do Controle quanto ao momento Quanto ao momento em que é realizado, o controle pode ser classificado em prévio, concomitante ou posterior. Controle prévio ou a priori é aquele exercido antes da conduta administrativa se efetivar. Possui caráter preventivo, orientador e visa evitar a ocorrência de irregularidades. Exemplos clássicos deste tipo de controle são as autorizações e as aprovações, como a aprovação, pelo Senado Federal, da escolha feita pelo Presidente da República para determinados cargos, como os ministros de tribunais superiores, o procurador-geral da República e os dirigentes de agências reguladoras. Outro exemplo é quando o Senado Federal aprova empréstimos externos por parte dos entes federativos. Por sua vez, controle concomitante, ou pari passu, é aquele efetuado no momento em que a conduta administrativa está sendo praticada. Também possui caráter preventivo, pois permite coibir irregularidades tempestivamente. Exemplo de controle concomitante é a realização de auditorias sobre atos ou contratos administrativos que ainda estão sendo consumados, como uma obra ainda em andamento que sofre uma auditoria do TCU. Já o controle posterior, ou a posteriori, é aquele efetuado após o ato administrativo ter sido praticado e possui caráter corretivo e, eventualmente, sancionador. É a forma mais utilizada de controle. Exemplos de controle posterior são a homologação de um procedimento licitatório, o julgamento das contas dos administradores públicos pelo TCU e a realização de auditorias para fiscalizar a regularidade de atos administrativos já consumados ou os resultados alcançados por programas de governo. Então, essas foram as classificações do controle quanto ao momento em que é realizado.

04 - Classificações do controle quanto ao momento

Direito Administrativo emÁudio: Classificações do controle quanto à natureza
O controle da gestão pública quanto À natureza classifica-se em controle de legalidade e controle de mérito. O controle de legalidade verifica se a conduta do gestor guarda consonância com as normas aplicáveis de qualquer espécie, desde leis até regimentos, resoluções e portarias, por exemplo. No controle da legalidade de uma construção de rodovia, pode ser verificado se a contratação da empreiteira responsável pela obra foi realizada em conformidade com a Lei de Licitações. O controle da legalidade pode ser interno ou externo. Ele será interno se for exercido pelos órgãos da própria administração, que praticou o ato no exercício do poder de autotutela. E será externo se feito pelo Poder Judiciário, no exercício da função jurisdicional ou pelo Poder Legislativo, nas situações previstas na Constituição Federal. O resultado do controle de legalidade pode ser, de um lado, a confirmação da validade de atos praticados em conformidade com o ordenamento jurídico ou, de outro, a anulação de atos administrativos e legais no âmbito desse controle. É possível ainda a convalidação pela administração de atos praticados com defeitos sanáveis. A homologação de uma licitação pela autoridade competente do órgão ou entidade que realizou o procedimento constitui exemplo de controle de legalidade interno. De outra parte, são exemplos de controle de ilegalidade externo o exame pelo Judiciário, em mandado de segurança da legalidade de um ato do Executivo, assim como a apreciação pelo Poder Legislativo, com base em auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas da legalidade dos atos de gestão do Executivo. Agora vamos falar sobre o controle de mérito. O controle de mérito é o que se consuma pela verificação da conveniência e oportunidade da conduta administrativa. Trata-se de um controle discricionário, exercido igualmente sobre atos discricionários. Nesse controle, não se questiona a legalidade do ato, refere-se apenas se uma conduta anterior merece prosseguir ou deve ser revista com base em razões de conveniência e oportunidade da própria administração. Por exemplo, no controle de mérito, a administração pode rever a sua decisão anterior de construir uma rodovia de pista simples para construir uma de pista dupla. O resultado do controle de mérito pode ser a confirmação da conduta quando esta não precisa ser revista ou a revogação dos atos discricionários que, embora válidos, tenham se tornado inoportunos e inconvenientes para a administração. O ponto mais importante a respeito do controle de mérito reside na competência para exercê-lo. Com efeito, o controle de mérito é privativo da administração pública, não podendo ser feito pelo Poder Judiciário. Controle judicial restringe-se à aferição da legalidade e da legitimidade das condutas administrativas, mas não adentra o mérito do ato. Em outras palavras, o Judiciário, no exercício da função jurisdicional, pode anular atos ilegais, mas não pode revogar atos administrativos por razões de conveniência e oportunidade. Os elementos que perfazem o mérito do ato administrativo, motivo e objeto, somente poderão ser objeto de análise pelo Poder Judiciário nos casos em que contrariarem princípios administrativos como moralidade, imparcialidade e eficiência, ou que forem desproporcionais ou não pautados em critérios previstos em lei. Porém, mesmo que o Judiciário se utilize dos princípios administrativos para exame de um ato discricionário, isso não significará invasão do mérito e sim controle de legalidade e legitimidade quanto ao controle exercido pelo Poder Legislativo sobre os atos da administração. A doutrina reconhece que, em algumas situações, pode haver um controle de mérito. Como exemplo, podemos citar as diversas situações em que é necessária uma autorização prévia ou uma aprovação do Legislativo para a prática de algum ato pelo Executivo, como ocorre na apreciação prévia pelo Senado, do nome escolhido pelo presidente da República para ocupar o cargo de presidente do Banco Central. Apreciação do Senado, nesse caso, é essencialmente discricionária, ou seja, atinge o mérito do ato de nomeação. Na verdade, esse tipo de controle exercido pelo Legislativo é um controle político, mas a doutrina chama de controle de mérito para ressaltar que não se trata de controle de ilegalidade e, sim de controle, em que o Legislativo atua com discricionariedade. Ressalta-se, contudo, que o controle de mérito exercido pelo Legislativo nessas situações é um controle prévio e jamais chega ao ponto de revogar um ato administrativo já praticado pela administração. A revogação só pode ser efetivada pela própria administração que praticou o ato. Então, essas foram as classificações do controle. Quanto à sua natureza.

05 - Classificações do controle quanto à natureza

Direito Administrativo EmÁudio: Controle Administrativo Controle administrativo é o poder de fiscalização que a Administração Pública exerce sobre sua própria atuação, sob os aspectos de legalidade e mérito, por iniciativa própria ou mediante provocação. O controle administrativo é, portanto, um controle interno exercido pelo Poder Executivo e pelos órgãos administrativos dos Poderes Legislativo e Judiciário sobre suas próprias atividades administrativas. Os controles internos administrativos são inerentes às atividades de uma organização, constituindo etapas de seus processos de trabalho em todos os níveis, desde a alta direção até os escalões operacionais. Como exemplos de controles internos administrativos, podemos citar os sistemas de autorização e aprovação de transações, a segregação de tarefas, os controles físicos sobre os bens e informações, o controle da chefia sobre os atos de seus subordinados, a instauração de processos disciplinares e a interposição de recursos administrativos. Esse tipo de controle deriva do poder de autotutela da administração expresso na súmula número 473 do Supremo Tribunal Federal, que diz o seguinte: "a administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos, ou revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial." Nunca é demais destacar que anulação se refere ao controle de legalidade, anulam-se atos ilegais.
Por sua vez, a revogação refere-se ao controle de mérito. Revogam-se atos inconvenientes ou inoportunos, assim classificados segundo critérios discricionários da administração. Vale ressaltar que em qualquer caso, sempre há a possibilidade de apreciação do ato pelo Poder Judiciário, com a ressalva de que o Judiciário exerce controle de legalidade, mas não de mérito, ou seja, promove a anulação de atos ilegais, mas não a revogação de atos inoportunos e inconvenientes. Não perca de vista ainda que a autotutela, para a anulação de atos que geram efeitos favoráveis a um administrado, encontra um limite temporal no prazo decadencial de 5 anos previsto na Lei 9.784 de 1999, de modo que o ato não pode mais ser anulado após esse prazo, salvo comprovada má fé. O poder de autotutela decorre da hierarquia inerente às relações de subordinação entre os órgãos integrantes de uma mesma estrutura de poder que estejam escalonados verticalmente tanto na administração direta como na indireta. Assim, por exemplo, os ministérios exercem controle hierárquico sobre suas secretarias e estas sobre suas superintendências e, assim, sucessivamente. Igualmente, o Conselho de Administração de um banco público exerce controle hierárquico sobre as diretorias da entidade e estas sobre suas gerências executivas. De outra parte, existe também o controle administrativo não hierárquico, isto é, o controle praticado entre órgãos que não estão ligados numa relação de hierarquia, a exemplo do controle exercido pelos órgãos especializados de controle, como o controle que a Controladoria Geral da União realiza sobre os órgãos e entidades do Poder Executivo. Outro exemplo de controle administrativo não hierárquico é a tutela administrativa realizada pela administração direta sobre a indireta. Por fim, é importante salientar que os poderes Judiciário e Legislativo exercem controle administrativo ao desempenhar sua função atípica de administrar. Então este foi o controle administrativo no próximo áudio vamos estudar como o controle administrativo pode ser provocado através do direito de petição.

06 - Controle Administrativo

Direito Administrativo EmÁudio: Direito de Petição Os administrados podem provocar o controle administrativo ao exercer o direito de petição, direito fundamental previsto no artigo 5º da Constituição Federal. Tal direito consiste na possibilidade que os administrados têm de requerer providências e informações aos órgãos públicos. Vários são os meios pelos quais o direito de petição pode ser exercido. Merecem destaque a representação, a reclamação, o pedido de reconsideração e o recurso. A representação é a forma pela qual o administrado, servidor público ou não, pode levar ao conhecimento da administração qualquer irregularidade de que tenha conhecimento. Para os particulares, a representação é um direito, ao passo que para os servidores públicos, ela é um dever. Já a reclamação é uma expressão genérica que designa qualquer forma de manifestação, de discordância ou inconformismo do administrado quanto a um ato ou omissão da administração que tenha afetado seus interesses. Perceba que na reclamação, o interesse individual do administrado está presente. Já na representação que vimos anteriormente, o interesse do administrado não necessariamente está em jogo, ele apenas denuncia alguma irregularidade de que tem conhecimento. O pedido de reconsideração, por sua vez, constitui uma espécie de solicitação dirigida à mesma autoridade que expediu o ato para que ela o aprecie novamente e caso reconsidere seu entendimento anterior, o invalide ou o modifique. O pedido de reconsideração funciona, então, como uma segunda oportunidade dada à autoridade que proferiu a decisão inicial que pode reformular a posição adotada inicialmente. Finalmente, o direito de petição também pode ser exercido por meio dos recursos administrativos, expressão utilizada para designar a petição manejada pela parte que deseja submeter determinada matéria à reapreciação de outra autoridade, diversa daquela que proferiu a decisão original. Os recursos administrativos podem ser hierárquicos próprios e hierárquicos impróprios. Recursos hierárquicos próprios são aqueles dirigidos à autoridade ou ao órgão imediatamente superior ao que proferiu a decisão recorrida, lembrando que, no processo administrativo federal, antes de os argumentos apresentados serem conhecidos como recurso, serão encaminhados, mediante pedido de reconsideração, à mesma autoridade que tenha proferido a decisão administrativa inicial, a qual, se não reconsiderar, encaminhará os argumentos a uma autoridade superior.
Daí sim, como recurso administrativo. Recursos hierárquicos impróprios, por sua vez, são interpostos a órgão ou autoridade que não possui relação hierárquica com a autoridade ou órgão que editou o ato objeto de impugnação. Por não ser decorrente de hierarquia, o recurso impróprio só é cabível se previsto expressamente em lei. O mais comum é o recurso hierárquico impróprio ser dirigido à autoridade integrante de pessoa jurídica diversa daquela de onde se originou o ato impugnado, a exemplo do recurso endereçado ao ministério, contra ato praticado por uma autarquia a ele vinculada. Não obstante, ressalta-se que os recursos impróprios podem ocorrer dentro de uma mesma pessoa jurídica. Importante para caracterizar esse tipo de recurso é que não haja relação hierárquica entre a autoridade que proferiu a decisão recorrida e a responsável por apreciar o recurso.
É o caso, por exemplo, de recursos contra atos da Receita Federal interpostos perante o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais, o Carf, que integra a estrutura do Ministério da Fazenda, mas não tem relação de hierarquia com a Receita Federal. Prossigamos no assunto. Importante salientar que, ao lado dos recursos apresentados pelos administrados, existem ainda recursos administrativos interpostos pela própria administração que editou a decisão recorrida - os chamados recursos de ofício. Os recursos de ofício podem ser próprios ou impróprios e são cabíveis, em regra, somente quando haja expressa previsão legal. Ainda devemos lembrar da revisão do processo que, nos termos do artigo 65 da Lei 9.784 de 1999, é a petição apresentada em face de uma decisão administrativa que tenha resultado na aplicação de sanção, visando a desfazê-la ou abrandá-la. A Revisão pode ocorrer a qualquer tempo, quando há fato novo superveniente, algo desconhecido até o julgamento do processo que resultou na aplicação da penalidade. A revisão pode acontecer de ofício ou a pedido e não pode resultar em agravamento da sanção. Diversamente, vale lembrar que o Instituto do Reformatio in pejus, ou seja, o agravamento da sanção é possível na apreciação de recursos administrativos em geral. Fique atento a isso. Antes de encerrar este tópico, cumpre alertar que os conceitos apresentados não são taxativos, com efeito, as designações para as diversas espécies de petições administrativas adotadas pelas leis, atos normativos e pela doutrina podem variar, sendo possível encontrar outros nomes e expressões, a exemplo de impugnação, manifestação de inconformidade, pedido de reexame e solicitação de revisão. Então, este foi o direito de petição.

07 - Direito de petição

Direito Administrativo emÁudio: Sistema de Controle Interno Controle interno é aquele exercido dentro de um mesmo poder, geralmente por órgão especializado que tenha sido criado para essa finalidade. No geral, o órgão de controle interno subordina-se diretamente à autoridade administrativa máxima do ente, a qual dispõe, dessa forma, de um mecanismo de avaliação para as ações desempenhadas fora da esfera de suas atribuições privativas. Controle interno é um controle técnico. Vale dizer, serve para avaliar a conduta dos agentes públicos, tendo como parâmetro os limites delineados nas normas administrativas. A Constituição Federal, em seu artigo 74, preceitua que os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão um sistema de controle interno de forma integrada. As atribuições dos órgãos de controle interno, conforme previsto no artigo 74 da Constituição Federal, são as seguintes: avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução dos programas de governo e dos Orçamentos da União; comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado. Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União e apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. Tais atribuições podem ser resumidas em duas: apoiar o controle externo, criando condições indispensáveis à sua eficácia, e servir como órgão de assessoramento da autoridade administrativa, visando assegurar a legalidade, a eficiência e a eficácia da gestão. Como se nota, uma das missões do controle interno é apoiar o controle externo. A expressão controle externo, na Constituição Federal, se refere ao controle financeiro exercido sobre a administração pública pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União. O trabalho do controle interno é fundamental para dar suporte ao controle externo, sobretudo o desenvolvido pelo Tribunal de Contas, nos termos do artigo 74, parágrafo 1º da Constituição. Os responsáveis pelo controle interno têm o dever de comunicar ao Tribunal de Contas qualquer irregularidade ou ilegalidade de que tenham conhecimento, sob pena de responsabilidade solidária. Todavia, deve ficar claro que, embora o controle interno tenha o dever estabelecido constitucionalmente de apoiar o controle externo, não há relação de hierarquia entre eles, apenas complementariedade. Então este foi o sistema de controle interno.

08 - Sistema de controle interno

Direito Administrativo EmÁudio: Controle Legislativo O controle legislativo pode ser entendido como o controle exercido pelas casas legislativas, câmaras municipais, assembleias legislativas e Congresso Nacional diretamente ou por meio dos tribunais de contas. A Constituição Federal consagra o controle legislativo em seu artigo 70,
que diz o seguinte: a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da união e das entidades da administração direta e indireta quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada poder. Note que a Constituição afirma que o controle externo da administração pública será exercido pelo Poder Legislativo. Como vimos, controle externo, em sentido amplo, é toda a fiscalização exercida por um ente que não integra a estrutura na qual o fiscalizado está inserido. Todavia, na Constituição Federal, a expressão controle externo se refere apenas à fiscalização contábil, orçamentária e financeira exercida sobre a administração pública, pelo Poder Legislativo, muitas vezes chamada apenas de controle financeiro.
De fato, a expressão controle externo demonstra a principal característica do controle legislativo realizado por órgão exógeno aos que administram os recursos públicos e representam os interesses dos verdadeiros donos desses recursos, a sociedade.  Portanto, na Constituição Federal, somente o controle exercido pelo Poder Legislativo sobre a administração pública recebe a denominação de controle externo. Na esfera federal, o titular do controle externo é o Congresso Nacional. No âmbito dos estados, o titular é a Assembleia Legislativa. Enquanto nos municípios, o controle externo cabe às respectivas Câmaras Municipais.
A fim de possibilitar o exercício do controle externo, a Constituição atribuiu ao Tribunal de Contas da União (TCU) a missão de auxiliar o Congresso Nacional mediante a definição de competências próprias e privativas para a Corte de Contas expressa em seu artigo 71.  Cuidado com o termo auxiliar, que pode levar a interpretações equivocadas. O TCU não é subordinado hierarquicamente ao Congresso Nacional. No exercício do controle externo, a Constituição reservou ao TCU atividades de cunho técnico, como a realização de auditorias e o exame e julgamento da gestão dos administradores públicos. Congresso Nacional, embora titular do controle externo, não pode exercer nenhuma das atribuições conferidas exclusivamente à Corte de Contas.
No campo do controle externo, cabe ao Parlamento atividades de cunho político, também previstas na Constituição, sem qualquer relação administrativa, hierárquica ou mesmo de coordenação com o Tribunal de Contas.  Como se vê, ambos atuam em vertentes diferentes do controle externo. Assim, por exemplo, o Congresso Nacional não tem competência para realizar diretamente uma auditoria contábil em um ministério do governo federal, deve solicitá-la ao TCU. Este, por sua vez, não realizará a referida fiscalização por causa de uma eventual subordinação ao Congresso e sim porque tal atividade é de sua competência privativa, conferida diretamente pela Constituição. Os agentes que sofrem as ações de controle são todos aqueles que, de alguma maneira, administrem recursos públicos. Não importa se pessoa física ou jurídica, pública ou privada, da administração direta ou indireta, do poder Legislativo, Executivo ou Judiciário. A Condição para que se assuma o dever de prestar contas ao controle externo é a gestão de recursos públicos.
Por fim, vale saber que o controle legislativo só pode ocorrer nas hipóteses, nas situações e nos limites diretamente previstos na Constituição Federal. Nesse sentido, a Constituição prevê, no âmbito do controle externo, atribuições que são de caráter político e por isso exclusivas das casas legislativas, o chamado controle parlamentar direto. E atribuições de caráter técnico exclusivas do Tribunal de Contas, o chamado controle técnico.  Nos próximos áudios vamos estudar o controle parlamentar direto e as competências exclusivas do Tribunal de Contas.

09 - Controle Legislativo

Direito Administrativo EmÁudio: Controle Parlamentar Direto Existem algumas atribuições relacionadas ao controle externo, que são exercidas diretamente pelo Poder Legislativo, o conhecido controle parlamentar direto ou controle político. O controle parlamentar direto ou político, a exemplo do controle judicial decorre da estrutura de divisão de poderes ou sistema de freios e contrapesos para restringir e limitar o poder dos governantes.
 Assim, o Legislativo é o responsável por aprovar as políticas públicas, bem como as regras para a arrecadação de receitas e a programação orçamentária da execução das despesas, as quais devem ser seguidas e executadas majoritariamente pelo Poder Executivo, mas também pelos responsáveis pelas unidades administrativas dos demais poderes, obedecendo aos princípios da legalidade, legitimidade e economicidade, buscando o equilíbrio entre os Poderes. A Constituição definiu que a prestação de contas deve ser feita ao mesmo poder que definiu as regras o Legislativo, que é o titular do controle externo. Nem todas as atribuições do controle parlamentar direto estão relacionadas ao controle externo financeiro. Muitas são atribuições essencialmente políticas e não necessariamente envolvem o exame das receitas e despesas públicas, a exemplo da aprovação da nomeação de autoridades. Dentre as atribuições do Controle parlamentar artigo 49 da Constituição enumera que é da competência exclusiva do Congresso Nacional sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa, julgar anualmente as contas prestadas pelo presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo e fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta. Uma das formas de o Poder Legislativo efetivar o controle da administração pública de forma direta consiste na prerrogativa que as casas do Congresso Nacional e suas comissões possuem de convocar autoridade para prestarem informações sobre o assunto previamente determinado ou na competência das Mesas da Câmara e do Senado para encaminhar pedidos escritos de informações a essas autoridades, conforme previsto no artigo 50 da Constituição. Outra atribuição de controle parlamentar direto refere se à competência do Senado Federal para processar e julgar as seguintes autoridades, nos crimes de responsabilidade o presidente e o vice presidente da República, bem como os ministros de Estado e os comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, nos crimes da mesma natureza, conexos com aqueles os ministros do STF, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o procurador geral da República e o advogado geral da União. Ademais, é competência do Senado Federal aprovar previamente, por voto secreto, após arguição pública, a escolha de determinados magistrados e ministros do TCU. De governador de território, do presidente e diretores do Banco Central, do procurador geral da República e de outras autoridades que a lei estabeleça. Uma conhecida e importante ferramenta utilizada pelo Poder Legislativo no controle da administração pública é a instauração das comissões parlamentares de inquérito. As CPIs possuem poderes de investigação próprios de autoridades judiciais, para apuração de fato determinado e por prazo certo. Suas conclusões, se for o caso, serão encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilização civil ou criminal dos infratores, conforme previsto no artigo 58, parágrafo 3º, da Constituição. Por fim, cabe destacar as atribuições da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, que examina e emite parecer sobre as contas do presidente da República, e sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição, assim como exerce o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional. E de suas casas, conforme disposto no artigo 176 parágrafo 1º da Constituição Federal. Então este foi o controle parlamentar direto.

10 - Controle parlamentar direto

Direito Administrativo em Áudio: Controle exercido pelo Tribunal de Contas Já sabemos que, segundo o modelo estabelecido pela Constituição Federal, o Congresso Nacional é o titular do controle externo praticado sobre a administração pública federal. Mas, para que esse controle seja efetivo, a Constituição estabelece que o Parlamento deve contar com o auxílio técnico indispensável do Tribunal de Contas da União, que, mediante sua ação fiscalizadora, o chamado controle técnico, de caráter contábil financeiro, busca garantir que a administração arrecade, gaste e administre os recursos públicos dentro dos limites da lei e do interesse geral. O Tribunal de Contas da União, assim como os tribunais de contas vinculados às demais esferas de governo, é órgão administrativo que auxilia tecnicamente o Poder Legislativo no controle externo da gestão pública, sem, porém lhe ser subordinado ou pertencer à sua estrutura. A Constituição assegura ao TCU, inclusive autonomia funcional, administrativa, financeira e orçamentária, garantindo-lhe quadro próprio de pessoal e estendendo-lhe, no que couber, as atribuições e a auto organização do Poder Judiciário previstas no artigo 96, como elaborar seu Regimento Interno, organizar sua secretaria e propor, privativamente, projetos de lei relativos à sua organização interna. Tribunal de Contas da União é um órgão colegiado composto por 9 ministros, os quais se equiparam em termos de garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens aos ministros do Superior Tribunal de Justiça. É importante salientar que o TCU, apesar de ser um tribunal e de seus ministros, se equipararem aos ministros do STJ, não pertence ao Poder Judiciário e, por conseguinte, não exerce jurisdição, isto é, não decide com definitividade, o direito aplicável a um caso concreto litigioso. As decisões do TCU possuem natureza administrativa e como tal, podem ser objeto de impugnação perante o Poder Judiciário em caso de irregularidade formal grave ou manifesta ilegalidade.  O TCU tampouco pertence ao Poder Legislativo. Apesar de auxiliar o Congresso Nacional no controle externo da administração pública. De fato, o TCU não está subordinado hierarquicamente a nenhum dos 3 poderes. O Presidente do TCU não deve obediência ao Presidente do Congresso Nacional, titular do Controle externo, e muito menos ao Presidente do STF ou ao Presidente da República. Similarmente, o Presidente de um Tribunal de Contas Estadual também não responde ao Presidente da Assembleia Legislativa ou ao Governador do Estado, tampouco ao Presidente do TCU. Por outro lado, da mesma forma que o Ministério Público, o TCU também não constitui por si só um poder. Podemos dizer que a tripartição clássica dos poderes do Estado - Executivo, Legislativo e Judiciário - não é suficiente para abarcar o perfil de instituições como o TCU e o Ministério Público, órgãos de estatura constitucional que possuem competências próprias e privativas, sem estarem ligados hierarquicamente a nenhum dos três poderes clássicos. As principais competências do TCU relacionadas ao controle externo estão expressas nos incisos do artigo 71 da Constituição Federal. Ressalta-se que tais competências são próprias e privativas do TCU, o que denota sua independência em relação ao Congresso. Nos próximos áudios, vamos estudar de forma sucinta as competências mais relevantes da Corte de Contas, lembrando que, em vista do princípio da simetria, tais competências também são exercidas pelos demais tribunais de contas do País, com as devidas adaptações.

11 - Controle exercido pelo Tribunal de Contas

Direito Administrativo em Áudio: Competências do Tribunal de Contas - Parte I Conforme o artigo 71, inciso I da Constituição Federal, compete ao TCU apreciar as contas prestadas anualmente pelo presidente da República, mediante parecer prévio, que deverá ser elaborado em 60 dias, a contar de seu recebimento. Note que o TCU aprecia, mas não julga as contas anuais do presidente da República e emite parecer prévio. O prazo para a emissão do parecer prévio é de até 60 dias, a contar do recebimento das contas pelo tribunal. Por força do artigo 49, inciso 9 da Constituição, compete privativamente ao Congresso Nacional o julgamento das contas do presidente da República. Portanto, quem julga as contas do presidente da República é o Congresso Nacional. O TCU apenas emite parecer prévio, as contas prestadas pelo presidente da República constituem as chamadas contas de governo, de natureza política, que propiciam uma visão macro do desempenho da economia e das políticas sociais em confronto com as normas constitucionais, legais e regulamentares. O parecer prévio emitido pelo TCU pode ser pela aprovação, com ou sem ressalvas, e recomendações, ou pela rejeição das contas. Todavia, embora o parecer prévio seja conclusivo, ele é meramente opinativo, não vinculando o julgamento a cargo do Congresso Nacional. Detalhe que, caso o presidente da República não preste as contas no prazo estabelecido, compete à Câmara dos Deputados tomá-las. A próxima competência do TCU, prevista no artigo 71, inciso II da Constituição, é a de julgar as contas dos responsáveis por recursos públicos e dos que derem causa a um prejuízo ao erário.
Enquanto o julgamento político das contas de governo está a cargo do Poder Legislativo, o julgamento técnico da gestão administrativa de todos os poderes da administração direta e indireta, objeto das chamadas contas de gestão, é atribuição do Tribunal de Contas, que não se trata apenas de elaborar relatórios ou emitir parecer em relação às contas prestadas pelos administradores públicos ou pelos que causam dano ao erário. O TCU efetivamente profere um julgamento, decidindo se as contas são regulares, regulares com ressalva ou irregulares, com base nos elementos apresentados. Assim, temos que as contas de governo tem como responsável apenas o chefe do Executivo e possuem caráter político, sendo julgadas pelo Poder Legislativo. Já as contas de gestão possuem caráter técnico e têm como responsáveis todos os servidores com atribuições administrativas nas unidades da Administração Pública de todos os Poderes, sendo julgadas pelo Tribunal de Contas. Cumpre salientar que, embora a decisão do TCU sobre a regularidade das contas efetivamente se materialize num julgamento, tal decisão, como todas as demais proferidas pelo órgão, possui natureza administrativa.
As contas julgadas pelo TCU podem ser de duas espécies principais, quais sejam tomadas e prestações de contas ordinárias anuais, as quais independem de suspeita de irregularidades e se destinam a avaliar e julgar o desempenho e a conformidade da gestão dos responsáveis em um determinado exercício, e as tomadas de contas especiais que constituem um processo com rito próprio, destinado a apurar responsabilidade por ocorrência de dano ao patrimônio da administração pública e obtenção do respectivo ressarcimento. Detalhe importante é que, nas tomadas de contas especiais, os responsáveis podem ser qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, responsável por causar dano ao erário. Nesse caso, a lei exige apenas um evento específico para ocorrer a necessidade da apresentação das contas, ou seja, a configuração de prejuízo ao patrimônio público, não importando quem o tenha causado. Agentes públicos e privados respondem da mesma forma. É importante saber que, como consequência do julgamento das contas, o TCU tem competência para condenar o responsável a ressarcir o prejuízo causado ao erário, imputando-lhe débito. O TCU também pode aplicar-lhe sanções, como a imposição de multa, conforme o artigo 73, parágrafo 3ºda Constituição.
As decisões do TCU que resultem em imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo extrajudicial. Isso significa que o débito imputado ou a multa aplicada podem ser levados diretamente ao Poder Judiciário para cobrança em ação de execução, sem necessidade de discussão prévia, em uma ação judicial de conhecimento, como ocorre nas ações executórias em geral. Assim, em razão da força de título executivo, se o responsável não honrar no prazo a multa ou o débito oriundos da decisão do TCU, a execução judicial dessa dívida tende a ser mais rápida. No próximo áudio, vamos seguir no estudo das competências do TCU.

12 - Competências do Tribunal de Contas - Parte I

Direito Administrativo Em Áudio: Competências do Tribunal de Contas - Parte dois Conforme o artigo 71,  inciso III da Constituição Federal, compete ao TCU apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal a qualquer título na administração direta e indireta, assim como a legalidade das concessões de aposentadorias, reformas e pensões como exceções a essa competência.
A Constituição preceitua que o TCU não aprecia, para fins de registro, a legalidade das nomeações para cargo de provimento em comissão e nem das melhorias posteriores das aposentadorias, reformas e pensões que não alterem o fundamento legal do ato. Apreciar, para fins de registro, significa que todo ato administrativo que tenha como objeto a admissão de pessoal ou a concessão de aposentadorias, reformas e pensões somente se completará com o respectivo registro pelo TCU.
Efetuado o registro, o ato é confirmado. Caso contrário, o ato é desconstituído. Assim, se o tribunal considerar ilegal a aposentadoria concedida a um servidor, por não preencher os requisitos de tempo de serviço, por exemplo, o registro do ato será negado e o órgão de origem deverá cessar o pagamento dos proventos. Os atos de pessoal sujeitos a registro, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal, são considerados atos administrativos complexos que se aperfeiçoam com o registro do Tribunal de Contas. Na visão da Suprema Corte, anteriormente ao registro, não há ato jurídico perfeito e acabado, capaz de gerar direitos adquiridos; por essa razão, nos processos relativos a atos sujeitos a registro, em regra, não é assegurado o direito de defesa ao interessado e o registro pode ser recusado pelo Tribunal de Contas, determinando-se a anulação do ato sem necessidade de ouvir o seu beneficiário.
Nesse sentido, a súmula vinculante nº 3 do STF preceitua o seguinte: nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão que puder resultar na anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão. Assim, os princípios do contraditório e da ampla defesa não são de observância compulsória na apreciação de concessões iniciais de aposentadorias, reformas e pensões, bem como de melhorias posteriores que alterem o fundamento legal do ato concessório, porque, nesses casos, o registro a cargo do TCU constitui manifestação tendente apenas a contribuir para a formação do ato administrativo complexo. Todavia, o próprio STF tem atenuado sua posição com relação à desnecessidade de intimação do interessado no que se refere ao ato inicial de registro
Na visão da Suprema Corte, quando, entre a concessão da aposentadoria e a apreciação para efeitos de registro, houver um lapso de tempo considerável, o TCU deve possibilitar o contraditório, em atendimento aos princípios da segurança jurídica, da boa fé, da lealdade e da razoabilidade. Entende-se que o lapso considerável é de 5 anos, contados a partir da entrada do ato no TCU. Isto é, desde que o ato esteja disponível para que o tribunal o aprecie. Por fim, vale ressaltar que a competência para registro dos atos de pessoal é própria e privativa do TCU. Assim, o Judiciário não poderá determinar ao TCU que conceda ou não registro a determinado ato. Poderá, contudo, anular a decisão do Tribunal de Contas em caso de manifesta ilegalidade ou irregularidade formal. Além disso, o interessado, que teve o respectivo registro negado pelo Tribunal de Contas, pode socorrer-se junto ao Judiciário para garantir a continuidade do pagamento suspenso pela administração em virtude da negativa de registro.
Se o interessado obtiver provimento da Justiça, o TCU não poderá impor à autoridade administrativa a suspensão do respectivo pagamento, pois não tem poder para determinar o descumprimento da decisão judicial. Nesse caso, o registro permanecerá negado, mas sem efeitos práticos em relação ao interessado, que continuará a receber os pagamentos decorrentes do ato impugnado. A próxima competência do TCU, prevista no artigo 71,  inciso 8 da Constituição, é a de aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras combinações, multa proporcional ao dano causado ao erário. Detalha que as sanções impostas pelo TCU devem estar previstas em lei em sentido estrito. Assim, não pode o regimento interno do TCU, ou outra norma de natureza infralegal, criar alguma sanção que não esteja prevista em lei aprovada pelo Legislativo.
A multa proporcional ao dano causado ao erário, prevista diretamente no texto constitucional, é apenas uma das sanções que podem ser impostas pelo tribunal. A Constituição deixou espaço para a lei prever outras combinações, inclusive de caráter não pecuniário. Com efeito, as seguintes sanções estão previstas na Lei Orgânica do TCU: multa pecuniária; inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança na administração pública federal, pelo período de 5 a 8 anos; e declaração de inidoneidade para participar de licitação na administração pública federal por até 5 anos.
Além disso, o Supremo Tribunal Federal reconhece a prerrogativa do TCU para adotar medidas cautelares, isto é, ações preventivas com o objetivo de neutralizar situações lesivas ao erário, reais ou iminentes, ou ainda, situações que possam vir a obstruir o exercício do controle externo.
No próximo áudio, vamos seguir no estudo das competências do TCU.

13 - Competências do Tribunal de Contas - Parte II

Direito Administrativo Em Áudio: Competências do Tribunal de Contas - Parte III O artigo 71, incisos 9 e 10 da Constituição Federal conferem competência ao TCU para, caso constate ilegalidade em ato ou contrato que esteja em execução, impor um prazo para que o órgão ou entidade, por intermédio dos seus administradores, adote providências para o exato cumprimento da lei. E Se o responsável não adotar as providências determinadas pelo tribunal? Nesse caso, os procedimentos diferem em relação a atos e contratos. Em caso de ato administrativo, o TCU susta a execução do ato impugnado, aplica multa ao responsável e comunica a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal separadamente. Em caso de contrato administrativo, o TCU aplica multa ao responsável e comunica o fato ao Congresso Nacional. Por sua vez, o Congresso Nacional susta diretamente o contrato e solicita ao Poder Executivo as medidas cabíveis. E se, no prazo de 90 dias, contados da comunicação do TCU, o Congresso Nacional ou o Poder Executivo não efetivarem tais medidas, o tribunal decidirá a respeito da sustação do contrato, ou seja, poderá ele mesmo decretar a sustação do ajuste. Portanto, presta atenção: o TCU susta primariamente apenas atos administrativos. No caso de contratos, a competência primária para sustar é do Congresso Nacional, só podendo ser adotada pelo TCU em caso de inércia maior que 90 dias. Por fim, vale mencionar que, conforme entendimento do STF, o Tribunal de Contas, embora não tenha competência para anular ou sustar contratos administrativos diretamente, tem competência para determinar à autoridade administrativa que promova a anulação do contrato, ouvindo previamente a empresa contratada. Prosseguindo, há uma importante competência prevista no artigo 74, parágrafo 2º, da Constituição Federal, que é a competência para o Tribunal de Contas decidir sobre denúncia apresentada por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato.  Por meio da denúncia, os legitimados levam ao conhecimento do tribunal a ocorrência de irregularidades e ilegalidades que envolvam matérias de competência da Corte de Contas, ou seja, fatos relacionados à administração contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Orçamento da União. As denúncias que preencham os requisitos de admissibilidade deverão ser obrigatoriamente apuradas pelo tribunal para finalizar o assunto. Competências do TCU: vale conhecer o teor da súmula 347 do Supremo Tribunal Federal, que diz o seguinte: "O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do poder público".  Assim, pela súmula 347, o STF reconhece que os tribunais de Contas, no exercício de suas atribuições, podem exercer controle de constitucionalidade. Detalha que o controle de constitucionalidade exercido pelos tribunais de contas é controle difuso, ou seja, incidental, no caso concreto, com efeitos entre as partes e apenas em matérias de sua competência. Em outras palavras, o Tribunal de contas não declara a inconstitucionalidade, isto é, não exerce controle abstrato com efeitos erga omnes, cuja competência é exclusiva do Poder Judiciário. Vale mencionar que a competência dos Tribunais de Contas para apreciarem a constitucionalidade de leis e atos normativos não afasta o reexame da matéria pelo Poder Judiciário. Encerramos assim o estudo das competências mais importantes do Tribunal de Contas da União, que também são exercidas pelos demais tribunais de contas do país.

14 - Competências do Tribunal de Contas - Parte III

Direito Administrativo Em Áudio: Controle Judicial O controle judicial ou jurisdicional é aquele exercido pelos órgãos do Poder Judiciário sobre os atos administrativos do Poder Executivo, do Legislativo e do próprio Judiciário, quando realiza atividades administrativas. Esse controle ocorre em atenção ao disposto no artigo 5º, inciso 35 da Constituição Federal, que diz que a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito. Assim, aquele que se sinta lesado em seus direitos, em razão de ato praticado pela administração, poderá buscar socorro junto ao Judiciário. Tal possibilidade caracteriza uma instância de controle sobre a gestão da coisa pública, proveniente do sistema de freios e contrapesos, presente em nosso ordenamento jurídico. Diferentemente do controle externo realizado pelo Poder Legislativo, com o auxílio dos tribunais de contas, o controle judicial deve ser necessariamente provocado.
Ou seja, o Judiciário não age de ofício por iniciativa própria. Ao contrário, para ser exercido é necessária a provocação do interessado ou do legitimado, mediante a propositura da ação judicial cabível, que pode ser, por exemplo, um mandado de segurança, um mandado de injunção, uma ação popular, uma ação civil pública, entre outras. Em verdade, todo o pronunciamento do poder Judiciário sobre um ato da administração em qualquer espécie de ação será controle judicial. Outra peculiaridade é que a doutrina costuma classificar o controle judicial sobre a administração pública como uma espécie de controle a posteriori. Eis que geralmente ocorre depois de o ato ter sido consumado. Porém, é possível encontrar exemplos de controle prévio, como os mandados de segurança preventivos. Ademais, em regra, o controle judicial se restringe ao controle de legalidade, não se pronunciando sobre a conveniência e oportunidade do ato em exame, ou seja, sobre o mérito administrativo.
Os elementos que constituem o mérito do ato administrativo, quais sejam motivo e objeto, somente poderão ser analisados pelo Poder Judiciário nos casos em que contrariarem princípios legais como moralidade, imparcialidade e eficiência, ou que forem desproporcionais ou não, pautados em critérios previstos em lei,
por exemplo, a ausência ou falsidade do motivo, isto é, dos fatos que precedem a elaboração do ato, caracteriza ilegalidade suscetível de invalidação pelo Poder Judiciário, não constituindo invasão do mérito administrativo mediante o exercício do controle judicial dos atos administrativos. O Poder Judiciário poderá decretar a sua anulação nos casos em que exista ilegalidade ou ilegitimidade, mas nunca a sua revogação, que é a faculdade privativa da própria administração.
Nos próximos áudios vamos avançar apresentando as principais características das ações judiciais disponíveis para o controle das atividades da administração pública. A ideia aqui não é esgotar o assunto, tendo em vista que o tema geralmente é aprofundado em outras disciplinas, como o Direito Constitucional e o Direito Processual Civil. Assim, cuidaremos apenas do que importa para que façamos as provas de direito administrativo, ok?

15 - Controle Judicial

Direito Administrativo em Áudio: Mandado de Segurança Parte I O mandado de segurança individual é ação prevista no artigo 5º, inciso 69 da Constituição Federal, que diz o seguinte: "conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do poder público". Perceba que o mandado de segurança possui um caráter residual, pois ampara direito líquido e certo, desde que não seja possível a impetração de habeas corpus ou habeas data. O mandado de segurança sempre será uma ação de natureza cível, mesmo que seja utilizado contra decisão proferida em processo criminal, trabalhista, eleitoral ou qualquer outro. O mandado de segurança é cabível contra o chamado ato de autoridade, a chamada autoridade coatora, entendido como qualquer manifestação ou omissão ilegal e ofensiva do poder público ou de seus delegados no desempenho de atribuições públicas. Pretensão no mandado de segurança é obter uma sentença judicial de conteúdo mandamental e não punitivo. Isto é uma ordem para que a autoridade coatora faça ou se abstenha de fazer alguma coisa. O objeto do mandado de segurança é um ato administrativo específico que seja ilegal e ofensivo ao direito líquido e certo do impetrante. O mandado de segurança pode atacar ainda leis e decretos de efeitos concretos, assim como as deliberações legislativas e as decisões judiciais para as quais não haja recurso que possa impedir a lesão ao direito subjetivo do impetrante. Ressalte-se que também é possível o mandado de segurança contra omissões administrativas. Por exemplo, uma autoridade pública aplica uma penalidade administrativa a você que recorre dela. Entretanto, a autoridade resolve guardar o recurso na gaveta sem apreciá-lo. Nesse caso, cabe mandado de segurança contra a inércia, contra a omissão da autoridade coatora, para que seja fixado um prazo para apreciação do recurso. Porém, nem todo o direito é amparado pela via do mandado de segurança. Constituição exige que o direito invocado seja líquido e certo. Se o direito líquido e certo é aquele demonstrado de plano, através de prova documental e sem incertezas a respeito dos fatos narrados pelo declarante. Se a existência do direito for duvidosa, se a sua extensão ainda não estiver delimitada, se o seu exercício depender de situações e fatos ainda indeterminados, não será cabível o mandado de segurança. Isso porque no processo do mandado de segurança, não existe uma fase destinada à produção de provas, ou seja, não há dilação probatória. As provas devem ser pré-constituídas documentais levadas aos autos do processo no momento em que se entra com a ação. Se o direito a ser defendido não é líquido e certo, ou seja, se, para convencer o juiz for necessário juntar novas provas, ouvir testemunhas, colher novos documentos, o interessado deve se valer das ações judiciais comuns. Vejamos agora quem pode figurar nos polos ativo e passivo do mandado de segurança, Ou seja, quem pode ingressar e quem pode responder nesse tipo de ação. Possuem legitimidade ativa para impetrar mandado de segurança as pessoas físicas ou jurídicas, nacionais ou estrangeiras, domiciliadas ou não. No Brasil, as universalidades reconhecidas por lei, que, embora sem personalidade jurídica, possuem capacidade processual para a defesa de seus direitos, a exemplo do espólio e do condomínio de apartamentos. Os órgãos públicos de grau superior, na defesa de suas prerrogativas e atribuições. Os agentes políticos na defesa de suas atribuições e prerrogativas. E o Ministério Público. Por sua vez, os seguintes agentes podem figurar no polo passivo do mandado de segurança como autoridade coatora: autoridade pública de qualquer dos poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, bem como de suas autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista, representantes ou órgãos de partidos políticos e agentes de pessoa jurídica privada, desde que no exercício de atribuições do Poder Público. A autoridade coatora, ou seja, quem responderá no mandado de segurança é a pessoa responsável pela prática do ato que está sendo impugnado na ação. Como destacado na Constituição, a autoridade coatora deve ser agente público ou agente de pessoa jurídica privada no exercício de atribuições do poder público. Para fins de impetração do mandado de segurança, a autoridade coatora será o agente público que ordenou, de forma concreta e específica, a prática do ato ilegal. Em outras palavras, deve responder no mandado de segurança a autoridade que detém poder decisório, não se confundindo com os meros executores da ordem, os que entregam os expedientes, por assim dizer.
Com relação aos particulares, que exerçam funções delegadas. Eles só podem ser acionados via mandado de segurança, por conta dos atos praticados no exercício da própria função delegada. Caso se trate de um ato produzido fora dos limites da delegação, o socorro judicial deve ser buscado pelas vias ordinárias, ou seja, por meio de ações judiciais comuns. No próximo áudio, vamos seguir estudando o mandado de segurança.

16 - Mandado de segurança - Parte I

Direito Administrativo em Áudio: Mandado de Segurança - Parte Dois O mandado de segurança pode ser repressivo ou preventivo. Será repressivo caso se destine a reparar uma ilegalidade ou abuso de poder já praticados. E será preventivo caso se destine apenas a afastar uma ameaça de lesão ao direito líquido e certo do interessado. O prazo para a impetração do mandado de segurança é de 120 dias, contados da data em que o interessado tomar ciência do ato impugnado. A doutrina, em sua maioria, entende que tal prazo é decadencial, não sendo passível de suspensão ou interrupção. Caso ultrapassado, estariam prejudicadas as vias judiciais ordinárias. Vale saber ainda que é possível ao juiz conceder liminar para suspender o ato impugnado. Vale salientar que o deferimento da liminar não implica em pré-julgamento. A liminar suspende temporariamente o ato impugnado, a fim de evitar lesão irreparável. Os efeitos da medida liminar persistirão até a prolação da sentença definitiva, salvo se, antes disso, a liminar for revogada ou cassada. Entretanto, há casos em que a liminar não poderá ser concedida. Conforme a legislação, não poderá ser concedida medida liminar que tenha por objeto a compensação de créditos tributários, a entrega de mercadorias e bens provenientes do exterior, a reclassificação ou equiparação de servidores públicos e a concessão de aumento ou extensão de vantagens ou pagamento de qualquer natureza. É importante destacar que há diversas situações em que o mandado de segurança não poderá ser utilizado. Com efeito,o mandado de segurança não poderá ser utilizado contra a lei em tese, sendo cabível, porém, contra a Lei de Efeitos Concretos, contra atos de gestão comercial praticados pelos administradores de empresas públicas e sociedades de economia mista e de concessionárias de serviço público, contra decisão judicial transitada em julgado, exceto quando o impetrante não foi parte na relação processual originária,
contra atos internos, como os regimentos de tribunais e de casas legislativas, contra atos dos quais caiba recurso com efeito suspensivo e como substituto da ação de cobrança. Terminamos assim o estudo do mandado de segurança. Detalhe que até agora examinamos as disposições aplicáveis ao mandado de segurança individual, usado para a defesa do direito do próprio interessado. No próximo áudio, vamos estudar o mandado de segurança coletivo, voltado ao atendimento dos interesses de um grupo de indivíduos.

17 - Mandado de segurança - Parte II

Direito Administrativo em Áudio: Mandado de Segurança Coletivo A Constituição Federal prevê a possibilidade de se entrar com um mandado de segurança coletivo voltado ao atendimento dos interesses de um grupo de indivíduos a partir da legitimidade dada aos seus diversos e potenciais impetrantes. Vamos ver o que diz o artigo 5º , inciso 70 da Constituição Federal. Mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por partido político com representação no Congresso Nacional e por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos 1 ano em defesa dos interesses de seus membros ou associados. Vamos detalhar um pouco mais esses comandos constitucionais, para que se considere que um partido político possui representação no Congresso Nacional. Basta que ele tenha ao menos 1 deputado federal ou 1 senador em efetivo exercício do mandato na data da impetração do mandado de segurança coletivo em relação aos demais legitimados. Note que a exigência de apenas 1 ano de constituição e funcionamento destina-se apenas às associações, não se aplicando às entidades sindicais e nem às entidades de classe. No mandado de segurança coletivo, a entidade impetrante age como mero substituto processual na relação jurídica. Daí porque não se exige a autorização expressa dos titulares dos direitos, diferentemente do que acontece, por exemplo, no caso do inciso XXI do artigo 5º da Constituição, o qual contempla hipótese de representação e não de substituição. Assim, se uma associação pleitear judicialmente determinado direito em favor de seus associados por outra via, que não seja do mandado de segurança coletivo, será necessária a autorização expressa dos seus filiados, conforme prescreve o artigo 5º, inciso XXI da Constituição. Mas se a entidade ajuizar o mandado de segurança coletivo, tal exigência não incidirá, por se tratar de hipóteses de substituição processual. Não é exigido também que o direito defendido pertença a todos os filiados ou associados. Basta que pertença a parte deles, a exemplo de um benefício que aproveite apenas aos servidores inativos, ou seja, a parte da categoria. Os direitos protegidos pelo mandado de segurança coletivo podem ser coletivos ou individuais homogêneos. No caso de partido político, o mandado de segurança coletivo defenderá os interesses dos seus integrantes ou direitos relacionados à finalidade partidária. Já no caso das demais entidades, a legitimação é mais restrita, uma vez que elas só podem defender direitos dos seus associados relativos às finalidades da entidade e não os interesses da entidade em si. Outro detalhe importante, embora seja uma ação coletiva, é necessário para o ajuizamento de mandado de segurança coletivo a comprovação de direito subjetivo líquido e certo de um grupo, categoria ou classe, não se permitindo a sua utilização para o fim de proteger direitos difusos e gerais da coletividade. Com relação à decisão que nascerá do mandado de segurança coletivo, há uma singularidade: a sentença fará coisa julgada apenas para os membros do grupo ou categoria, substituídos pela entidade impetrante. Ou seja, não beneficiará os indivíduos que não foram representados pela entidade na ação. Além disso, o mandado de segurança coletivo não atrai para si os mandados de segurança individuais que tenham sido impetrados. Com outras palavras, o ajuizamento de mandado de segurança coletivo não prejudica ações individuais em que se pleiteie o mesmo direito. Todavia, os efeitos da coisa julgada do mandado de segurança coletivo não beneficiarão o impetrante de mandado de segurança individual que tenha o mesmo objeto, a menos que ele requeira a desistência da ação individual no prazo de 30 dias, contados da ciência da impetração da ação coletiva. No mais, as características do mandado de segurança coletivo são essencialmente as mesmas do mandado de segurança individual. Então este foi o mandado de segurança coletivo.

18 - Mandado de segurança coletivo

Direito Administrativo Em Áudio: Ação Popular Ação popular é instrumento de controle social da administração pública, previsto no artigo 5º, inciso 73 da Constituição Federal, que diz o seguinte: qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência. Chama atenção o fato de que a ação popular pode ser proposta por qualquer cidadão. Para os efeitos desse tipo de ação, cidadão é o brasileiro nato ou naturalizado, ou português equiparado, no gozo dos direitos políticos, ou seja, que tem a possibilidade de, ao menos, votar nos processos eleitorais. Dessa forma, nem uma pessoa jurídica e nem mesmo o Ministério Público são legitimados para propor ação popular ante a falta de previsão para tanto. Embora o Ministério Público não tenha legitimidade para propor ação popular, ele possui importante papel nas ações já ajuizadas. Compete ao Ministério Público, por exemplo, acompanhar a ação como fiscal da lei, atuar como substituto e sucessor do autor na hipótese de este se omitir ou abandonar a ação caso considere ser de interesse público o prosseguimento da ação, e também recorrer das sentenças e decisões proferidas contra o autor da ação. Detalhe importante é que a ação popular, conforme o previsto na Constituição, visa a anular ato administrativo lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao patrimônio histórico e cultural, independentemente de o ato impugnado ocasionar lesão direta a quem quer que seja. Em outras palavras, o cidadão, ao propor ação popular, deve atuar na defesa do interesse público, não de seu próprio interesse ou de terceiros determinados. Os direitos defendidos mediante ação popular são direitos difusos, pertencentes a titulares indeterminados. Importante anotar que, para o ajuizamento de ação popular, não é exigida a comprovação de um prejuízo financeiro ou material aos cofres públicos. Segundo o entendimento do STF, a ilegalidade do ato, por si só, já configura lesão ao patrimônio público. Termo que, para fins de tutela, via ação popular, deve ser entendido de maneira ampla, de modo a abarcar não apenas o patrimônio econômico, mas também outros valores, inclusive a moralidade administrativa. A lesão ao patrimônio público pode decorrer de um ato ou de uma omissão, o essencial é que o ato ou omissão produza efeitos concretos. Ou seja, a ação popular não pode ser proposta contra a lei. Em tese, pela ação popular, o cidadão demandará do Judiciário a anulação do ato lesivo, ou seja, uma sentença desconstitutiva. De forma subsidiária, a sentença poderá ainda ser condenatória, ou seja, resultar na condenação dos responsáveis ao pagamento de eventuais perdas e danos comprovados no processo, bem como na restituição de bens e valores indevidamente obtidos. Assim como o mandado de segurança, a ação popular também poderá ser preventiva, quando for ajuizada antes da prática do ato lesivo, com o fim de evitá-lo, ou repressiva, quando o intuito da ação for a anulação do ato lesivo já praticado. Então, esta foi a ação popular.

19 - Ação popular

Direito Administrativo Em Áudio: Ação Civil Pública. A ação civil pública está prevista no artigo 129 da Constituição Federal, pelo qual constitui função institucional do Ministério Público promover o inquérito civil e a ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.  Ação civil pública possui muitos pontos em comum com a ação popular, mas com ela não se confunde tanto, é verdade que é possível um mesmo fato ensejar concomitantemente a proposição de ação popular e de ação civil pública. O primeiro ponto digno de nota é que a ação civil pública, diferentemente da ação popular, pode ser proposta pelo Ministério Público.
Aliás, como se vê, o artigo 129 da Constituição coloca a proposição da ação civil pública no rol de competências institucionais do Ministério Público. Contudo, não se trata de ação de titularidade exclusiva do Ministério Público. O parágrafo 1º do mesmo artigo 129 dispõe que a legitimação do Ministério Público não impede a de terceiros. Com efeito, a Lei 7.347 de 1985 estabelece que são legitimados para propor a ação civil pública o Ministério Público, a Defensoria Pública, a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios, autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista e
associação que, concomitantemente, esteja constituída há pelo menos 1 ano, nos termos da lei civil e inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, aos direitos de grupos raciais, étnicos ou religiosos, ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.  Quanto ao alcance, ação civil pública é bastante abrangente, servindo para a tutela de quaisquer interesses difusos e coletivos de relevância social, como danos ao meio ambiente, aos interesses dos consumidores, à ordem urbanística, dentre outros. Ressalte-se que, assim como a ação popular, a ação civil pública não se presta à tutela de interesses individuais determinados, mas sim à proteção do interesse público ou geral. Da mesma forma que a ação popular, a ação civil pública pode ter finalidade preventiva ou repressiva, isto é, pode ter por escopo evitar uma lesão ou, se já ocorrida, repará-la, se possível, e responsabilizar os que a ocasionaram por ação ou omissão. Uma peculiaridade da ação civil pública é que o conteúdo da sentença judicial pode ser tanto uma obrigação de fazer ou não fazer, como a condenação em dinheiro do responsável por uma lesão ou ameaça de lesão aos bens jurídicos por ela tutelados.
Em regra, a sentença na ação civil pública não anula algum ato, até porque, na maioria das vezes, o desfazimento do dano causado não é possível.
Por exemplo, a poluição de um rio, com a consequente morte de milhares de peixes e outros animais aquáticos, não pode ser desfeita. Ação popular, ao contrário, visa a anulação de um ato que ocasiona lesão ou ameaça a lesão, sendo a eventual condenação do responsável apenas subsidiária. Dessa forma, temos que na ação civil pública, a sentença é preponderantemente condenatória. Condenação em dinheiro ou mandamental, obrigação de fazer e não fazer. Enquanto na ação popular, a sentença é preponderantemente desconstitutiva, anula o ato lesivo e apenas subsidiariamente condenatória. Por fim, é oportuno registrar que a ação civil pública é utilizada para apurar e sancionar os atos de improbidade administrativa, mas precisamente a ação judicial de improbidade, prevista na Lei 8429 de 1992, é considerada uma espécie de ação civil pública.
Enfim, esses foram os aspectos mais importantes acerca da ação civil pública.

20 - Ação civil pública

Direito Administrativo Em Áudio: Controle Social O controle social da administração pública é exercido pelo cidadão diretamente ou pela sociedade civil organizada. O ordenamento jurídico brasileiro, a começar pela Constituição Federal, estabelece diversas formas de controle social, que pode ser exercido tanto no momento da formulação da política pública como na fase de execução. A seguir vamos denunciar alguns exemplos de ações de controle acessíveis a qualquer cidadão: - Denunciar irregularidades aos órgãos de controle externo, conforme o artigo 74, parágrafo 2º da Constituição; - Propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público e à moralidade administrativa, conforme artigo 5º, inciso LXXIII da Constituição; - Examinar e questionar a legitimidade das contas de todas as esferas de governo, as quais ficarão à disposição de qualquer contribuinte, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável por sua elaboração, conforme o artigo 31, parágrafo 3º da Constituição; - Conhecer e acompanhar em tempo real, em meios eletrônicos de acesso público, informações detalhadas sobre a execução orçamentária e financeira, nos termos da Lei Complementar 131 de 2009. Então este foi o controle social.

21 - Controle Social

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01 - Conceito de Controle da Administração Pública

02 - Classificações do controle quanto ao alcance

03 - Classificações do controle quanto ao órgão

04 - Classificações do controle quanto ao momento

05 - Classificações do controle quanto à natureza

06 - Controle Administrativo

07 - Direito de petição

08 - Sistema de controle interno

09 - Controle Legislativo

10 - Controle parlamentar direto

11 - Controle exercido pelo Tribunal de Contas

12 - Competências do Tribunal de Contas - Parte I

13 - Competências do Tribunal de Contas - Parte II

14 - Competências do Tribunal de Contas - Parte III

15 - Controle Judicial

16 - Mandado de segurança - Parte I

17 - Mandado de segurança - Parte II

18 - Mandado de segurança coletivo

19 - Ação popular

20 - Ação civil pública

21 - Controle Social

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