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Receita Federal · Auditor Fiscal

Desapropriação, servidão administrativa, tombamento, requisição administrativa, ocupação temporária e limitação administrativa.

Direito Administrativo

Intervenção do Estado na propriedade

Direito Administrativo EmÁudio: Intervenção do Estado na propriedade privada
Vamos iniciar o estudo das principais modalidades de intervenção do Estado na propriedade privada. Na Constituição Federal, o direito de propriedade é reconhecido no artigo 5º, inciso XII, que diz o seguinte: É garantido o direito de propriedade. O dispositivo indica que esse direito não poderá ser suprimido do nosso ordenamento jurídico, mas, por outro lado, não impede que ele seja condicionado e limitado. Em outras palavras, a propriedade não é um direito absoluto. Com efeito, já no inciso seguinte do artigo 5º o texto constitucional dispõe que a propriedade atenderá a sua função social, ou seja, o direito de propriedade só se justifica para atender à função social, vale dizer, para proporcionar o bem-estar da coletividade em geral e não apenas do indivíduo que detém a posse do bem. Se a propriedade não está atendendo a sua função social, o Estado deve intervir para moldá-la a essa qualificação, estabelecendo obrigações, limitações ou mesmo se apropriando do bem, tudo com o intuito de impedir o uso egoísta e antissocial da propriedade. Como se nota dois princípios fundamentais sustentam a possibilidade de o Estado intervir na propriedade privada: a supremacia do interesse público sobre o dos particulares e a função social da propriedade. No que tange à supremacia do interesse público, o Estado, quando intervém na propriedade de um particular, age de forma vertical, ou seja, cria imposições que de alguma forma restringem ou até mesmo impedem o uso da propriedade pelo seu dono e faz isso exatamente pela posição de supremacia que ostenta relativamente aos interesses privados, com o intuito de defender o interesse público.




Em relação à função social, trata-se, na verdade, de um conceito jurídico indeterminado. A Constituição, contudo, procurou dar-lhe alguma objetividade em certas passagens. No capítulo destinado à política urbana, a Constituição diz o seguinte: A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade, expressas no Plano Diretor. Portanto, no que tange à propriedade urbana, o paradigma para a expressão da sua função social é o plano diretor do município.
Por exemplo, o indivíduo adquire de um particular um terreno à Beira Lago, cuja destinação, no plano diretor do município, é ser um espaço para o lazer da população em geral. Só que o novo proprietário coloca uma cerca ao redor do terreno e resolve construir uma casa para sua própria moradia. Nessa situação, a propriedade não está cumprindo sua função social, mas apenas satisfazendo o interesse de seu proprietário, o que autoriza a intervenção do município.  Quanto à propriedade rural, a Constituição estabelece requisitos mínimos para que a sua função social seja considerada atendida. Segundo o artigo 186 a função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: Aproveitamento racional e adequado; utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; observância das disposições que regulam as relações de trabalho e exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores. Ademais, a Constituição considera que automaticamente há o cumprimento da função social na pequena e média propriedade rural, bem como na propriedade produtiva. Ao condicionar o direito à propriedade ao atendimento da sua função social, o texto constitucional, de um lado, assegura o direito do proprietário, tornando inatacável sua propriedade, caso ela esteja cumprindo aquela função, o Estado tem o dever jurídico de respeitá-la nessas condições e, de outro, impõe ao proprietário o dever jurídico de mantê-la ajustada à exigência constitucional, garantindo ao Estado o poder de intervenção na propriedade que estiver em débito com a função social. Resumindo essas noções, podemos conceituar intervenção do Estado na propriedade privada como toda e qualquer atividade estatal que, amparada em lei, tenha por fim ajustar a propriedade aos inúmeros fatores exigidos pela função social a que está condicionada.



Mas como ocorre a intervenção do Estado na propriedade privada? É somente por meio da desapropriação, ou existem outras modalidades? É o que estudaremos na sequência deste modo.

01 - Intervenção do Estado na propriedade privada

Direito Administrativo EmÁudio: Modalidades de Intervenção Existem duas formas básicas de intervenção do Estado na propriedade: a intervenção restritiva e a intervenção supressiva. A intervenção restritiva é aquela em que o Estado impõe restrições e condicionamentos ao uso da propriedade, sem, no entanto retirá-la de seu dono. São modalidades de intervenção restritiva a servidão administrativa, a requisição, a ocupação temporária, as limitações administrativas e o tombamento. A intervenção supressiva, por sua vez, é aquela em que o Estado, valendo-se da supremacia que possui em relação aos indivíduos, transfere coercitivamente para si a propriedade de terceiros, em virtude de algum interesse público previsto na lei. Em outras palavras, o dono efetivamente perde a sua propriedade em favor do Estado. A única modalidade de intervenção supressiva é a desapropriação.
Nos próximos áudios, vamos detalhar cada uma das modalidades de intervenção do Estado na propriedade privada.

02 - Modalidades de intervenção

Direito Administrativo EmÁudio: Servidão Administrativa Servidão administrativa ou pública é ônus real de uso imposto pela administração à propriedade particular para assegurar a realização e conservação de obras e serviços de interesse coletivo. Em outras palavras, o Estado institui servidão administrativa quando precisa utilizar a propriedade do particular para executar obras ou prestar serviços de interesse coletivo. Ressalte-se que na servidão administrativa não há transferência da propriedade do particular para o poder público, este apenas passa a ter o direito de uso sobre a propriedade. São exemplos de servidão administrativa a instalação de redes elétricas ou a implantação de gasodutos em áreas privadas e a colocação em imóveis privados de placas com o nome das ruas.  Detalhe importante é que a servidão administrativa incide apenas sobre bem imóvel. Normalmente ela é instituída sobre bens privados, mas nada impede que possa incidir sobre bens públicos. Caso a servidão incida sobre bens públicos, aplica-se o princípio da hierarquia federativa. Não pode um município instituir servidão sobre imóveis estaduais ou federais nem pode o Estado fazê-lo em relação aos bens da união. Por outro lado, desde que haja autorização legislativa, a União pode instituir servidão em relação a bens estaduais e municipais e o Estado em relação a bens municipais.



Na verdade, essa regra de hierarquia entre os entes federados vale para todas as modalidades de intervenção que podem incidir sobre bens públicos. As servidões administrativas podem ser instituídas por meio de acordo administrativo ou por sentença judicial. Por essa razão, dizemos que na servidão administrativa não há autoexecutoriedade. Pelo acordo administrativo, poder público e o particular proprietário do imóvel celebram um acordo formal, permitindo que o Estado utilize a propriedade para determinada finalidade de interesse público. Esse acordo deve ser sempre precedido da Declaração de Necessidade Pública de instituir a servidão por parte do Estado. Essa declaração é feita por meio de decreto do chefe do Executivo.  Quando não há acordo entre as partes, a servidão pode ser instituída por sentença judicial, mais comum é o poder público entrar com ação contra o proprietário, mas também pode ocorrer o contrário ou seja, o proprietário entrar com uma ação contra o poder público, caso, por exemplo, o Estado passe a usar sua propriedade sem a instituição formal da servidão e, consequentemente, sem lhe pagar a devida indenização. Por falar em indenização, ela só é devida para ressarcir os danos ou prejuízos causados pelo poder público durante o uso, afinal, não há transferência de propriedade. Portanto, se o poder público não provocar nenhum dano ou prejuízo ao imóvel, o proprietário não fará jus a qualquer indenização. Por outro lado, se houver prejuízo, o proprietário deverá ser indenizado em montante equivalente ao prejuízo. O ônus da prova é do proprietário, ou seja, ele quem deve demonstrar que o poder público danificou seu imóvel e por isso, lhe deve a indenização.  O prazo de prescrição para o particular pleitear indenização no caso de servidão administrativa é de cinco anos, contados da efetiva restrição imposta pelo poder público. Sendo a servidão administrativa um direito real em favor do poder público sobre a propriedade alheia, cabe inscrevê-la no registro de imóveis para produzir efeitos erga omnis, ou seja, para dar ciência do fato a terceiros interessados. A servidão administrativa, em princípio, é permanente. Vale dizer, não possui um prazo determinado, ela perdura pelo tempo que o poder público necessitar utilizar o bem objeto da servidão. No entanto, algumas situações podem acarretar a extinção da servidão, como por exemplo, o desaparecimento da propriedade ou sua incorporação ao patrimônio público.





Então essa foi a servidão administrativa.

03 - Servidão administrativa

Direito Administrativo EmÁudio: Requisição Administrativa Requisição administrativa é a utilização coativa de bens e serviços particulares pelo Estado, em situação de perigo público iminente, com indenização posterior, se houver dano, a expressão chave para a requisição. Portanto, é perigo público iminente, que é aquele perigo que não apenas coloca em risco a coletividade, mas que também está prestes a acontecer.
Na Constituição Federal, a requisição administrativa está prevista no artigo 5º, inciso XXV, que diz o seguinte: "No caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior se houver dano".
A requisição administrativa pode ser militar ou civil. A requisição militar objetiva o resguardo da segurança interna e a manutenção da soberania nacional diante de conflito armado, comoção interna ou outros fatores semelhantes. A requisição Civil, por sua vez, visa evitar danos à vida, à saúde e aos bens da coletividade diante de inundação, incêndio, sonegação de gêneros de primeira necessidade, epidemias e catástrofes. A requisição pode incidir sobre bens móveis e imóveis, assim como sobre serviços particulares. Numa situação de iminente calamidade pública, por exemplo, a administração poderá requisitar o uso de imóvel particular ou dos equipamentos e dos serviços médicos de um hospital privado. Outros exemplos seriam a utilização de veículo particular pela polícia para a perseguição de criminosos ou uso de uma escada particular pelos bombeiros para combater o incêndio.



Diante da situação de perigo iminente, a requisição poderá ser decretada de imediato, sem a necessidade de prévia autorização judicial. Trata-se, portanto, de um ato autoexecutório. Única condição é a existência do perigo público iminente e a observância das formalidades legais quanto à competência para a prática do ato e ao procedimento administrativo adequado. A Constituição Federal estabelece que compete privativamente à União legislar sobre requisições civis e militares em caso de iminente perigo e em tempo de guerra. Tal competência, porém, é apenas legislativa, ou seja, para editar leis sobre o assunto. De fato, todos os entes federados podem praticar atos de requisição, desde que presentes os requisitos constitucionais e legais.

Quanto à indenização, somente é devida em caso de dano. Se não houver dano, não há que se falar em indenização pelo uso do bem ou serviço durante a situação de perigo público. A pretensão do proprietário para postular a indenização prescreve em cinco anos, contados a partir do momento em que se inicia o efetivo uso do bem pelo poder público. Princípio, neste caso, é o mesmo aplicado à servidão administrativa.

Por outro lado, enquanto a servidão administrativa possui um caráter permanente, a requisição é transitória. Sua extinção ocorre tão logo desapareça a situação de perigo público iminente. Então essa foi a requisição administrativa.

04 - Requisição administrativa

Direito Administrativo EmÁudio: Ocupação Temporária Ocupação temporária é a forma de intervenção pela qual o Poder Público usa transitoriamente imóveis privados como meio de apoio à execução de obras e serviços públicos. O caso, por exemplo, de quando a administração em obras de estradas usa terreno particular como local para guardar máquinas e equipamentos ou para a montagem de barracas de operários. Ocorre também, quando o poder público usa escolas, clubes e outros estabelecimentos privados, como locais de votação nas eleições ou como postos de vacinação nas campanhas públicas. Detalhe é que a ocupação temporária só incide sobre bem imóvel. A instituição da ocupação temporária é ato autoexecutórios, ou seja, não depende de prévia autorização do Poder Judiciário. Já a sua extinção ocorre com a conclusão da obra ou serviço pelo Poder público, ou seja, com o fim da necessidade que lhe deu causa.

Na ocupação temporária, assim como na servidão e na requisição a indenização também é condicionada à ocorrência de prejuízo ao proprietário. Ou seja, em princípio não haverá indenização alguma. Esta só será devida se o uso do bem particular acarretar prejuízo ao seu proprietário. Há casos, porém, em que a ocupação temporária incide sobre terrenos vizinhos a obras públicas vinculadas ao processo de desapropriação. Nestes casos, a ocupação temporária será sempre indenizada, independentemente de dano.
Por fim, vale mencionar que a prescrição para que o proprietário postula indenização pelos prejuízos decorrentes da ocupação temporária ocorre em cinco anos. Então, essa foi a ocupação temporária.

05 - Ocupação temporária

Direito Administrativo EmÁudio: Limitações Administrativas Limitações administrativas são determinações de caráter geral, previstas em lei ou em ato normativo, por meio das quais o Poder público impõe aos proprietários indeterminados obrigações de fazer (obrigações positivas) ou obrigações de deixar de fazer alguma coisa (obrigações negativas), com a finalidade de assegurar que a propriedade atenda a sua função social. No caso das limitações administrativas, o poder público não pretende realizar qualquer obra ou serviço público. Pretende, ao contrário, condicionar as propriedades à função social que delas é exigida, ainda que contrariando o interesse individual dos respectivos proprietários.
São exemplos de limitações administrativas: obrigação de observar o recuo de alguns metros das construções em terrenos urbanos, a proibição de desmatamento de parte da área de floresta em propriedade rural, a proibição de construir além de determinado número de pavimentos, a obrigatoriedade de permitir vistorias em elevadores de edifícios ou ingresso de agentes para fins de vigilância sanitária, dentre outros. Como se nota, as limitações administrativas possuem fundamento no poder de polícia do Estado. Podem incidir tanto sobre bens imóveis como sobre quaisquer outros bens e atividades particulares. Devem ser sempre gerais, dirigidas a propriedades indeterminadas e jamais a algum particular específico. Geralmente as limitações administrativas têm origem em leis e atos normativos de natureza urbanista. Sendo imposições de caráter geral dirigidas a pessoas indeterminadas, de regra, não afetam diretamente o direito subjetivo de alguém, razão pela qual não dão ensejo à indenização em favor dos proprietários.
Com efeito, os prejuízos eventualmente ocorridos não são individualizados, mas sim gerais, devendo ser suportados pelos prejudicados em favor da coletividade. Então, essas foram as limitações administrativas.

06 - Limitações administrativas

Direito Administrativo EmÁudio: Tombamento - Parte I Tombamento é a forma de intervenção na propriedade, por meio da qual o poder público busca proteger bens que possuem valor cultural, histórico, artístico, científico, turístico e paisagístico. Na Constituição Federal, o dever do Estado de proteger o patrimônio cultural brasileiro está previsto no artigo 216, Parágrafo 1º. Dentre as várias formas de proteção, a Constituição prevê o tombamento. Vejamos o que diz o referido dispositivo: "O poder público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação e de outras formas de acautelamento e preservação." O patrimônio cultural brasileiro é constituído por bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação e à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: as formas de expressão, os modos de criar, fazer e viver, as criações científicas, artísticas e tecnológicas, as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico-culturais e os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico. Pelo tombamento, o Poder Público protege bens que são considerados de valor histórico ou artístico, determinando a sua inscrição nos chamados livros do Tombo. Como consequência dessa medida, o bem, ainda que pertencente à particular, passa a ser considerado bem de interesse público, sujeitando seu titular a uma série de restrições. Ou seja, no tombamento, os bens não passam para a propriedade do poder público, mas apenas sofrem restrições e condicionamentos no seu uso. Geralmente, os bens tombados são imóveis que retratam a arquitetura de épocas passadas, mas também é comum um tombamento de bairros ou até mesmo de cidades que retratam aspectos culturais da nossa história.



O tombamento pode ainda recair sobre bens móveis, como documentos textuais e acervos de museus. Vale destacar que o tombamento também pode incidir sobre bens públicos. Por outro lado, não estão sujeitas ao tombamento as seguintes obras de origem estrangeira: que pertençam às representações diplomáticas ou consulares acreditadas no país, que adornam quaisquer veículos pertencentes a empresas estrangeiras que fazem carreira no país, que pertençam a casas de comércio, de objetos históricos ou artísticos, que sejam trazidas para exposições comemorativas, educativas ou comerciais, ou que sejam importadas por empresas estrangeiras expressamente para o dono dos respectivos estabelecimentos. Ressalta-se que os bens estrangeiros que não atendam a esses requisitos podem ser objeto de tombamento. A competência para legislar sobre a proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico é concorrente entre a União, os estados e o Distrito Federal. Os municípios não estão incluídos.  Aos municipios foi dada a atribuição de promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora, federal e estadual. Vale dizer, os municípios não têm competência legislativa nessa matéria, mas devem utilizar os instrumentos de proteção previstos na legislação federal e estadual. No próximo áudio, seguiremos estudando sobre o tombamento.

07 - Tombamento - Parte I

Direito Administrativo EmÁudio: Tombamento - Parte II O tombamento pode ser voluntário ou compulsório. Ocorre o tombamento voluntário sempre que o processo for provocado pelo próprio proprietário ou sempre que este consentir com a proposta feita pelo poder público.  Já o tombamento compulsório é feito por iniciativa do Poder Público, mesmo contra a vontade do proprietário. O tombamento pode ainda ser provisório ou definitivo.  Será provisório enquanto está em curso o processo instaurado pela notificação do Poder Público, e definitivo, quando depois de concluído o processo, o poder Público procede a inscrição do bem como tombado, nos respectivos registros oficiais. Para todos os efeitos, o tombamento provisório se equiparará ao definitivo, exceto quanto ao registro nos livros oficiais, que somente é feito por ocasião do tombamento definitivo. Outra classificação do tombamento quanto aos destinatários, considera o individual que atinge um bem determinado e o geral que atinge todos os bens situados em um bairro ou cidade. O tombamento é promovido mediante ato administrativo do Poder Executivo. Tal ato deve ser sempre precedido de processo administrativo, no qual se assegure ao proprietário o direito ao contraditório e à ampla defesa. Nesse processo são obrigatórios: 



- O parecer do órgão técnico cultural; 


- A notificação ao proprietário, que poderá manifestar se anuiu com o tombamento ou impugnando, a intenção do poder público de decretá-lo;
- Decisão do Conselho Consultivo da Pessoa incumbida do tombamento, após as manifestações dos técnicos e do proprietário, decisão poderá ser pela anulação do processo, se houver ilegalidade pela rejeição da proposta de tombamento ou pela homologação da proposta;
- E possibilidade de interposição de recurso pelo proprietário contra o tombamento, a ser dirigido ao chefe do Poder Executivo.  O tombamento produz diversos efeitos, especialmente sobre a alienação, as transformações, a conservação e a fiscalização do bem tombado. Os principais efeitos do tombamento são: é vedado ao proprietário ou ao titular de eventual direito de uso, destruir, demolir ou mutilar o bem tombado.  O proprietário somente poderá reparar, pintar ou restaurar o bem após a devida autorização do poder público. O proprietário deverá conservar o bem tombado para mantê-lo dentro de suas características culturais. Se não tiver condições para tanto, deverá comunicar sua necessidade ao órgão competente.  Independentemente de solicitação do proprietário, o poder público pode, no caso de urgência, providenciar as obras de conservação. Os proprietários dos imóveis vizinhos não podem, sem a autorização do poder público, fazer construção que impeça ou reduza a visibilidade do imóvel tombado nem nele colocar anúncios ou cartazes.  O tombamento do bem não impede o proprietário de gravá-lo por meio de penhor, anticrise ou hipoteca. No caso de leilão judicial do bem tombado, a União, o Estado e o Município, nesta ordem, têm direito de preferência.  Repare que não é vedada a alienação do bem particular tombado. Porém, se essa alienação for feita em leilão judicial, por exemplo, para executar uma dívida do proprietário, a União, o Estado e o Município onde o bem se situem nesta ordem, terão o direito de preferência na arrematação em igualdade de oferta. Para tanto, os entes deverão ser cientificados da alienação judicial com pelo menos cinco dias de antecedência. Note que o direito de preferência dos entes públicos existirá apenas quando se tratar de alienação judicial em leilão. Em outras palavras, o proprietário de bem tombado, quando fizer a sua alienação extrajudicialmente não possui a obrigação de notificar os entes federados, pois, nesse caso, eles não possuem direito de preferência. Ressalte-se que, se o bem tombado for público, não poderá ser alienado, ressalvada a possibilidade de transferência entre União, estados e municípios.




Frise-se o particular proprietário de bem tombado poderá aliená-lo, mas o poder público não. Por fim, importante salientar que o tombamento, em regra, não dá direito à indenização. Para fazer jus a alguma compensação pecuniária, o proprietário deverá demonstrar que realmente sofreu algum prejuízo. Terminamos assim o tópico sobre tombamento.

08 - Tombamento - Parte II

Direito Administrativo EmÁudio: Desapropriação Desapropriação ou expropriação nos termos do artigo 5º, inciso XXIV da Constituição Federal é o procedimento administrativo pelo qual o Poder Público transfere para si a propriedade de terceiro por razões de utilidade pública, necessidade pública ou interesse social, mediante pagamento de prévia e justa indenização.
Dessa definição, destacam-se os possíveis pressupostos da desapropriação: necessidade pública, utilidade pública e interesse social. A necessidade pública ocorre em situações de emergência, que exigem a transferência da propriedade do bem, como em caso de calamidade pública, podem ser necessário desapropriar imóveis que estejam em situação de risco.Já a utilidade pública refere-se a transferência do bem que é vantajosa ao interesse coletivo, mas não imprescindível, ou seja, não há uma situação de emergência que imponha o ato expropriatório. Exemplo de utilidade pública seria a desapropriação de um imóvel para a cosntrução de uma escola ou para a abertura de vias públicas.Por sua vez, o interesse social ocorre quando as circunstâncias exigem a distribuição ou condicionamento da propriedade para melhor aproveitamento em benefício da coletividade ou de categorias sociais merecedoras de amparo específico do poder público. Em outras palavras, na desaprorpiação por interesse social busca-se realçar a função social da propriedade, mediante a transferência do domínio do bem. Como exemplo, podemos citar a desapropriação de terras rurais para fim de reforma agrária ou assento de colonos.  Os bens desapropriados por interesse social não se destinam à administração, mas sim à coletividade ou a certos beneficiários que a lei credencia para recebê-los e utilizá-los convenientemente. No caso da reforma agrária por exemplo, as terras desapropriadas são distribuídas a famílias de agricultores para que possam promover o seu melhor aproveitamento.A Constituição Federal estabelece que a competência para legislar sobre desapropriação é privativa da União, podendo ser delegada aos estados e ao Distrito Federal, para o trato de situações específicas, desde que por meio de lei complementar. Após essas noções introdutórias, vamos detalhar nos próximos áudios os principais aspectos relacionados à desapropriação.

09 - Desapropriação

Direito Administrativo EmÁudio: Bens Desapropriáveis Em regra, todos os bens poderão ser desapropriados, incluindo bens móveis ou imóveis corpóreos ou incorpóreos, públicos ou privados, até mesmo o espaço aéreo e o subsolo. Em relação aos bens públicos, existem duas exigências.
Primeira, os bens do domínio dos estados, municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União e os bens dos municípios pelos estados. Segunda, em qualquer caso, a desapropriação de bem público deve ser precedida de autorização legislativa e mandada doente que a está promovendo, e não do que está sofrendo a desapropriação. A primeira exigência implica dizer que a entidade política maior ou central, isto é, a que representa os interesses mais abrangentes, pode desapropriar bens da entidade política menor ou local que representa os interesses menos abrangentes. Todavia, o inverso não é possível.

Por exemplo, a União pode desapropriar um bem público estadual, mas o Estado não pode desapropriar um bem público federal, embora possa expropriar um bem público municipal, desde que se trate de um município situado no seu território. Disso decorre que os bens públicos federais são inexpropriáveis, e que os estados não podem desapropriar os bens de outros estados ou de municípios situados em outros estados, nem os municípios podem desapropriar bens de outras entidades federativas. Essas regras também valem para os bens pertencentes às entidades da administração indireta vinculadas a cada um dos entes federados, inclusive no caso das entidades cujos bens se classificam formalmente como bens privados, como é o caso das fundações públicas, de direito privado, das empresas públicas e da sociedade de economia mista. Assim, por exemplo, um Estado não pode desapropriar os bens de uma autarquia da União, mas pode desapropriar os bens de uma empresa pública vinculada ao município situado em seu território. É vedada a desapropriação pelos estados, Distrito Federal e municípios de ações, cotas e direitos representativos do capital, de instituições e empresas cujo funcionamento dependa de autorização do governo federal e se subordina à sua fiscalização, salvo mediante prévia autorização por decreto do presidente da República. Amparados nessa previsão legal, a doutrina e a jurisprudência construíram o entendimento de que um município ou um Estado pode desapropriar bens de uma entidade da administração indireta vinculada à União, desde que haja prévia autorização do presidente da República, concedida mediante decreto. Da mesma forma, um decreto estadual pode autorizar um município situado no respectivo território. A desapropriar bens de entidades administrativas vinculadas ao Estado. Assim, temos a seguinte regra: Um ente federado menor não pode desapropriar os bens de entidades da administração indireta vinculadas a um ente federado maior, salvo se houver autorização do chefe do Poder Executivo do ente maior, mediante decreto. Importante notar que, de maneira semelhante, os bens de uma pessoa privada não integrante da administração pública, que seja delegatária de um serviço público de titularidade de um ente federado maior, não podem ser desapropriados por um ente menor, salvo se o ente maior autorizar a desapropriação mediante decreto.

Detalhe é que nessa hipótese, a vedação só alcança os bens da DELEGATÁRIA efetivamente empregados na prestação do serviço público, dizendo de outra forma o decreto de autorização não é necessário para a desapropriação de bens não empregados na prestação do serviço. Ainda com relação ao objeto da desapropriação, cabe assinalar que determinados tipos de bens não podem ser objeto de desapropriação, a exemplo da moeda corrente do país e dos chamados direitos, personalíssimos como a honra, a liberdade e a cidadania. Então esses foram os bens desapropriados.

10 - Bens desapropriáveis

Direito Administrativo EmÁudio: Fases do Procedimento de Desapropriação A doutrina classifica a desapropriação como forma originária de aquisição de propriedade porque não provém de nenhum título anterior. Vale dizer, nasce de uma relação direta entre o expropriado e o bem expropriado, sem a intervenção de um terceiro. Por essa razão, o bem expropriado torna-se insuscetível de reivindicação, ou seja, não pode ninguém aparecer reclamando a propriedade do bem. Disso decorre inclusive que a desapropriação pode prosseguir mesmo que a administração não saiba quem seja o proprietário do bem. Apenas no momento de levantar o valor da indenização é que o interessado deverá provar que é o proprietário. A desapropriação é efetivada mediante um procedimento administrativo que possui duas fases, fase declaratória e fase executória. Nos próximos áudios, vamos estudar cada uma dessas fases.

11 - Fases do procedimento de desapropriação

Direito Administrativo EmÁudio: Fase Declaratória Na fase declaratória, o Poder público manifesta sua vontade na futura desapropriação, declarando a existência de utilidade pública, de necessidade pública ou de interesse social para fins de desapropriação. A Declaração expropriatória pode ser feita pelo Poder Executivo por meio de decreto do presidente da República, do governador ou do prefeito ou pelo Poder Legislativo, mediante lei. A regra é que a declaração seja feita pelo Poder Executivo. Quando ela é feita pelo Poder Legislativo, cabe ao Executivo tomar as medidas necessárias à efetivação da desapropriação. Detalhe é que a declaração, quando feita pelo Poder Executivo, independe de autorização legislativa, em regra.

A autorização legislativa somente é obrigatória quando a desapropriação recaia sobre bens públicos. O ato declaratório, seja lei ou decreto, deve indicar a descrição precisa do bem a ser desapropriado, a finalidade da desapropriação e a destinação específica a ser dada ao bem, o fundamento legal e os recursos orçamentários destinados ao atendimento da despesa com a indenização. A declaração de Interesse Público, por si só, já produz alguns efeitos, dentre os quais se destacam:- Primeiro, fixar o estado em que se encontra o bem, ou seja, indicar suas condições e as benfeitorias existentes para fins de determinar o valor da futura indenização.

- Segundo, conferir ao poder público o direito de penetrar no bem, a fim de fazer verificações e medições, sendo possível o recurso à força policial no caso de resistência do proprietário.
- E terceiro, dar início à contagem do prazo de caducidade da declaração. Como assinalado o Estado do bem, no momento da declaração expropriatória é que será levado em consideração no cálculo da indenização, mas isso não impede a realização de obras e benfeitorias no imóvel após a declaração.
Todavia, na hipótese de realização de obras posteriores, a indenização somente cobrirá as benfeitorias necessárias, ou seja, aquelas que têm a finalidade de conservar o imóvel para evitar a sua deterioração, como o reparo de infiltrações ou a substituição de sistemas elétricos danificados. Ademais, desde que autorizadas pelo poder público, também poderão ser indenizadas as benfeitorias úteis, ou seja, aquelas que aumentam ou facilitam o uso do imóvel, como a construção de uma garagem ou a instalação de travas eletrônicas nas portas.
Por outro lado, não são indenizáveis as benfeitorias voluptúarias que têm a finalidade apenas de tornar o imóvel mais bonito e agradável, tais como obras de jardinagem e de decoração. Cumpre salientar que as benfeitorias de qualquer espécie existentes no imóvel antes da declaração serão todas indenizadas, uma vez que a declaração deve recompor integralmente o patrimônio expropriado.
Quanto ao prazo de caducidade da declaração, em regra, é de cinco anos, contados da data da expedição do decreto. Significa que, se a fase executória da desapropriação não for efetivada nesse prazo, o decreto caducará, ou seja, perderá a eficácia e, somente após um ano, o mesmo bem poderá ser objeto de nova declaração. Na hipótese de desapropriação por interesse social, o prazo de caducidade é de dois anos, também contado a partir da expedição do decreto. Então essa foi a fase declaratória do procedimento de desapropriação.

12 - Fase declaratória

Direito Administrativo EmÁudio - Fase Executória. Após a fase declaratória em que o Poder público manifesta a intenção de desapropriar o bem, tem início a fase executória, a qual compreende os atos pelos quais o poder público efetivamente promove a desapropriação, ou seja, adota as medidas necessárias para transferir a propriedade do bem para o expropriado e para assegurar ao antigo proprietário a devida indenização. A competência para promover a desapropriação é tanto dos entes competentes para editar o Ato Declaratório União, Estados, Distrito Federal e municípios, como também das entidades da administração indireta, autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista e das concessionárias e permissionárias de serviços públicos. Frisa-se que para as concessionárias e permissionárias de serviços públicos a competência é condicionada, visto que só podem promover ação de desapropriação se estiverem expressamente autorizadas em lei ou contrato. A fase executória poderá ser administrativa ou judicial. Será administrativa quando houver acordo entre as partes expropriante e expropriado em relação à necessidade de transferir o bem e ao valor da indenização a ser paga, a chamada desapropriação amigável. Havendo acordo na via administrativa, o negócio será formalizado por meio de escritura pública ou por outro meio que a lei venha especificamente indicar sendo desnecessária a fase judicial, não havendo acordo, a fase executória será judicial, o que é mais comum. No caso, o poder público deverá propor uma ação judicial de desapropriação, tendo como réu o proprietário do bem a ser expropriado. Iniciado o processo judicial, se as partes chegarem a um acordo, a decisão judicial será apenas homologatória, valendo como título para transcrição no registro de imóveis. No processo judicial, só podem ser discutidas questões relativas ao valor da indenização ou a vício processual. Não é possível discutir outras questões como, por exemplo, os motivos que levaram o Poder Público a declarar o bem como de utilidade pública ou de interesse social, ou ainda se foi feita a correta identificação do proprietário ou se houve algum desvio de finalidade. A pessoa que queira discutir essas questões pode até levá las ao Poder Judiciário, mas em uma ação autônoma diferente da ação de desapropriação proposta pelo Poder público. Detalhe interessante é que, antes de efetivada a transferência do bem, o poder público pode desistir da desapropriação caso desapareçam as razões que a motivaram desistência pode ocorrer, inclusive no curso da ação judicial. Na hipótese de desistência, o proprietário faz jus a indenização por todos os prejuízos causados pelo expropriado. Então essa foi a fase executória do procedimento de desapropriação.

13 - Fase executória

Direito Administrativo EmÁudio: Indenização na Desapropriação Conforme previsto no artigo 5º, inciso XXIV da Constituição Federal, a desapropriação será promovida mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição. O valor da indenização deve ser suficiente para recompor integralmente o patrimônio da pessoa que teve o bem expropriado. Afinal, a Constituição exige que a indenização seja justa.
Para tanto, a indenização deverá abranger não só o valor atual do bem, como também os danos emergentes e os lucros cessantes decorrentes da perda da propriedade, além dos juros moratórios e compensatórios, da atualização monetária, das despesas judiciais e dos honorários advocatícios. Quaisquer pessoas atingidas indiretamente pela desapropriação também farão jus à indenização a ser reclamada em ação própria. O caso, por exemplo, do locatário de imóvel desapropriado que tenha sido prejudicado pelo ato. Todavia, no caso de ônus reais, eventualmente incidentes sobre o bem expropriado, a exemplo de penhor ou hipoteca, o poder público não responde, porque tais direitos ficam sub rogados no preço, ou seja, presume-se que a indenização devida ao proprietário substitui essas garantias. Sendo assim, uma vez depositado o valor indenizatório, são os próprios interessados que devem disputar suas respectivas parcelas de acordo com a natureza e a dimensão dos seus direitos. A regra é a indenização ser paga em dinheiro, mas há casos previstos na Constituição, em que o pagamento poderá ser efetuado de outras formas. Quais sejam:

- Primeira: desapropriação de propriedades urbanas que descumprem o plano diretor do município. Nesse caso, a indenização será paga em títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
- Segunda: desapropriação de propriedades rurais para fins de reforma agrária. Nesse caso, a indenização será paga em títulos da dívida agrária com cláusula de preservação do valor real resgatáveis no prazo de até vinte anos a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.
- Terceira: desapropriação de terras em que sejam cultivadas plantas psicotrópicas ilegais ou haja exploração de trabalho escravo. Nesse caso, a desapropriação se consuma sem o pagamento de qualquer indenização, sendo esta a única hipótese de desapropriação sem indenização. Ressalta-se que, na hipótese de desapropriação rural, para fins de reforma agrária, as benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro. Ressalva que não consta na hipótese de desapropriação urbanística. Veremos essas hipóteses de desapropriação com mais detalhes, adiante, em áudio específico.
Deste modo, encerramos assim o tópico sobre indenização nas desapropriações.

14 - Indenização na desapropriação

Direito Administrativo EmÁudio: Imissão Provisória na Posse A desapropriação, em regra, somente se completa depois de efetuado o pagamento da devida indenização. Caso contrário, estaria sendo desatendido o mandamento constitucional que exige prévia indenização. Porém, desde que haja declaração de urgência pelo poder público e depósito prévio, é possível ocorrer a chamada imissão provisória na posse. O expropriado passa a ter a posse provisória do bem antes de finalizada a ação de desapropriação. A declaração de urgência pode ser feita pelo Poder Público na própria declaração expropriatória ou depois a qualquer momento, mesmo no curso do processo judicial. O valor do depósito prévio para permitir a imissão provisória na posse será arbitrado pelo juiz, segundo critérios estabelecidos em lei, ou seja, não se trata do valor definitivo da indenização, o qual somente será determinado ao final do procedimento de desapropriação, com a transferência do bem.

Para compensar a diferença entre o valor do depósito prévio e o realmente devido ao final do processo, são pagos juros compensatórios ao expropriado. Então essa foi a imissão provisória na posse

15 - Imissão provisória na posse

Direito Administrativo EmÁudio: Destino dos Bens Desapropriados Como regra, os bens desapropriados passam a integrar o patrimônio das entidades que providenciaram a desapropriação e pagaram a respectiva indenização, abrangendo, portanto, as pessoas políticas: União, Estados, Distrito Federal e municípios, as entidades da administração indireta ou as concessionárias e permissionárias de serviços públicos. Quando o bem expropriado for destinado a integrar o patrimônio público, ocorre o que a doutrina denomina integração definitiva. No entanto, pode ocorrer de os bens desapropriados serem transferidos a terceiros. Trata-se da chamada integração provisória, de que são exemplos: A desapropriação para fins de reforma agrária, pois os bens só ficam em poder do estado enquanto não são repassados para os futuros beneficiários; a desapropriação para abastecimento da população em que os bens são distribuídos para a população; a desapropriação confiscatória, pois as glebas rurais são destinadas ao assentamento de colonos para cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos e a desapropriação para a construção ou ampliação de distritos industriais, pois os lotes são revendidos ou locados para empresas previamente qualificadas. Enfim, esse foi o tópico sobre o destino dos bens desapropriados.

16 - Destino dos bens desapropriados

Direito Administrativo EmÁudio: Desapropriação Sancionatória A Constituição prevê três modalidades de desapropriação com caráter sancionatório, quais sejam: desapropriação urbanística, desapropriação rural e desapropriação confiscatória. Vamos falar sobre cada uma dessas modalidades. A desapropriação urbanística tem como fundamento o descumprimento da função social da propriedade urbana, ou seja, o não atendimento do plano diretor do município. O expropriante nessa hipótese, será o município segundo as regras gerais de desapropriação, estabelecidas em lei federal. A indenização será paga mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal. Na verdade, nos termos do artigo 182, parágrafo 4º, da Constituição, a desapropriação é a última medida que o Poder Público dispõe para obrigar a propriedade urbana a cumprir sua função social, prevista no plano Diretor do município.


Antes disso, o município, mediante lei específica, deverá determinar o parcelamento ou edificação compulsórios, fixando as condições e os prazos para implementação. O proprietário deverá ser notificado para o cumprimento da obrigação, e a respectiva notificação deverá ser averbada no registro de imóveis. Desatendida a notificação, nos prazos legais, o proprietário ficará sujeito ao IPTU progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota do imposto, pelo prazo máximo de cinco anos consecutivos ou até que cumpra a obrigação. Só após esse prazo é que o município poderá efetuar a desapropriação com pagamento em títulos. 

Já a desapropriação rural incide sobre imóveis rurais que não estejam cumprindo a sua função social. Trata-se, na verdade, de desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária. O expropriante, nesse caso, por se tratar de desapropriação para fins de reforma agrária, será exclusivamente a União. A indenização será paga em títulos da dívida agrária. Lembrando que a desapropriação rural não pode incidir sobre a pequena e média propriedade rural, desde que seu proprietário não possua outra, nem sobre a propriedade produtiva. Por fim, a desapropriação confiscatória incide sobre propriedades rurais e urbanas de qualquer região do país onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo. O adjetivo "confiscatório" deriva do fato de que, nessa hipótese de desapropriação, o proprietário não tem direito à indenização, ou seja, trata-se, na realidade, de um confisco da terra pelo Estado.


Após a transferência da propriedade, as áreas expropriadas serão destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, como dito, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei. Qualquer bem de valor econômico que venha a ser apreendido em decorrência do tráfico ilícito de Entorpecentes e Drogas Afins e da Exploração de Trabalho Escravo, será confiscado e reverterá a fundo especial, com destinação específica, na forma da lei. Ressalta-se que não é qualquer cultura de plantas psicotrópicas que dá margem a esse tipo de desapropriação, mas apenas aquela que seja ilícita, por não estar autorizada pelo poder público. Ademais, segundo a jurisprudência do STF, a expropriação motivada pelo cultivo ilícito de espécies entorpecentes, deve abranger a totalidade da área do imóvel, e não apenas a área cultivada. Mesmo que a cultura ilegal ocupe apenas uma pequena fração da superfície do imóvel, a desapropriação deve recair sobre toda a propriedade, sem que isso represente ofensa ao princípio da proporcionalidade. Ainda segundo o STF, a desapropriação confiscatória pode ser afastada, desde que o proprietário comprove que não incorreu em culpa, ainda que in vigilando ou in eligendo. Então, essa foi a desapropriação Sancionária.

17 - Desapropriação sancionatória

Direito Administrativo EmÁudio: Desapropriação indireta Desapropriação indireta é a que se processa sem observância do devido processo legal. Vale dizer, desapropriação é efetuada sem que o poder público declare o bem como de interesse público ou pague a devida indenização. Caso o proprietário não conteste o ato no momento oportuno, deixando que a administração dê uma destinação pública ao bem, ocorre um fato consumado, gerador da desapropriação indireta. A partir de então, o ex-proprietário não mais poderá reivindicar o bem, pois os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Imagine, por exemplo, uma hipótese em que o Poder público construa uma praça, uma escola, um cemitério ou um aeroporto em área pertencente a um particular. Terminada a construção e afetado o bem ao uso comum do povo ou ao uso especial da administração, de forma certa ou errada, a situação torna-se irreversível. O bem passa à categoria de bem público, incorporando-se definitivamente ao patrimônio do estado e, consequentemente, tornando-se insuscetível de reivindicação.

A solução que cabe ao particular é pleitear indenização por perdas e danos. Outra situação que pode acarretar a desapropriação indireta é quando o poder público impõe ao determinado bem, em particular, restrições tão extensas que impedem totalmente o proprietário de exercer sobre o imóvel os poderes inerentes ao domínio. Ou seja, é como se ele não fosse mais o dono do bem, a exemplo de uma situação em que o proprietário tem um terreno, mas não pode construir nada nele.

Com efeito, as limitações e servidões somente podem licitamente afetar, em parte, o direito de propriedade. Caso extrapolem esse limite, impedindo totalmente o exercício do direito, estará caracterizada a desapropriação indireta. Na verdade, o que a desapropriação indireta seja é tão somente a afetação do bem, e não a efetiva transferência de propriedade, a qual se sucede apenas após o pagamento de indenização ao proprietário ou caso prescrito, o direito deste, por intermédio de ação de usucapião. Por falar em prescrição, o tema não é pacífico. Afinal, qual o prazo prescricional para que o proprietário vítima da desapropriação indireta ajuíze a ação visando à indenização pelas perdas e danos dela decorrentes?
Embora não haja uma posição consolidada sobre a matéria, o Superior Tribunal de Justiça possui alguns julgados nos quais defende a aplicabilidade do prazo de dez anos, usando por analogia o prazo do usucapião extraordinário. Essa foi a desapropriação indireta.

18 - Desapropriação indireta

Direito Administrativo EmÁudio: Direito de Extensão O direito de extensão surge no caso de desapropriação parcial, quando a parte não expropriada do bem se torna inútil, inservível, sem valor econômico ou de difícil utilização. Nessa hipótese, o proprietário da parte inservível pode exercer seu direito de extensão, exigindo que a desapropriação e a consequente indenização sejam estendidas a todo o bem. O direito de extensão deve ser manifestado pelo proprietário durante as fases administrativa ou judicial do procedimento de desapropriação, não se admitindo o pedido após o término da desapropriação. Enfim, esse foi o direito de extensão.

19 - Direito de extensão

Direito Administrativo EmÁudio: Predestinação Predestinação ocorre quando o poder público confere ao bem desapropriado uma destinação diferente da inicialmente prevista no ato expropriatório, com desvio de finalidade, ou seja, com prejuízo ao interesse público.  Seria o caso, por exemplo, de o poder público desapropriar uma área para a construção de uma escola e, ao invés disso, permitir que certa empresa se beneficie de tal área, utilizando a para outros fins. Neste caso, em que o desvio de finalidade está claro, temos a predestinação ilícita que gera o direito de reintegração do bem ao ex-proprietário, também chamado de retrocessão. Diferente a hipótese da predestinação lícita, em que o poder público dá ao bem desapropriado um fim diverso daquele originalmente declarado no ato expropriatório, porém sem deixar de observar o interesse público. Seria o caso, por exemplo, de o poder público desapropriar uma área para a construção de uma escola e, ao invés disso, dado o interesse público superveniente construir um hospital. Nessa hipótese, não há ilegalidade. Então essa foi a predestinação.

20 - Tredestinação

Direito Administrativo EmÁudio: Retrocessão Retrocessão é o direito que o expropriado tem de exigir de volta ao seu imóvel caso o poder público não dê a ele o destino que motivou a sua desapropriação nem outro destino que atenda ao interesse público. O Instituto é disciplinado no artigo 519 do Código Civil, que diz o seguinte: "Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pública ou por interesse social, não tiver o destino para que se desapropriou ou não for utilizada em obras ou serviços públicos, caberá ao expropriado direito de preferência pelo preço atual da coisa".

O direito de retrocessão surge quando há desinteresse superveniente do poder público pelo bem que desapropriou. Nesse caso, o ex-expropriado tem a obrigação de oferecer ao ex-proprietário o direito de preferência na aquisição do bem.
Detalhe que, se o ex-proprietário desejar exercer seu direito de preferência, deverá fazê-lo pelo valor atual do bem e não pelo valor da indenização que recebeu anteriormente. O Direito de Retrocessão também surge para o expropriado quando ocorre a denominada predestinação ilícita, ou seja, quando há desvio de finalidade na destinação do bem expropriado.
Na hipótese de não ser possível o retorno do bem para o ex-proprietário, este passa a ter direito à indenização por perdas e danos. É importante ficar claro que o direito de retrocessão não pode ser exercido quando o bem, embora não esteja sendo empregado na finalidade para a qual foi desapropriado, o esteja em outra destinação pública.

Em outras palavras, desde que o imóvel seja utilizado para um fim público qualquer, ainda que diferente do especificado originariamente, não ocorre o direito de retrocessão. Isso ficamos por aqui. Esse foi o direito de retrocessão.

21 - Retrocessão

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10 - Bens desapropriáveis

11 - Fases do procedimento de desapropriação

12 - Fase declaratória

13 - Fase executória

14 - Indenização na desapropriação

15 - Imissão provisória na posse

16 - Destino dos bens desapropriados

17 - Desapropriação sancionatória

18 - Desapropriação indireta

19 - Direito de extensão

20 - Tredestinação

21 - Retrocessão

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