Blue - Módulo

Olá, neste módulos vamos de Administração Financeira e Orçamentária vamos falar sobre Ciclos Orçamentários!

Vamos começar?

MÓDULO 05

Ciclos Orçamentários

Administração Financeira e Orçamentária EmÁudio - Abertura e Introdução ao Ciclo OrçamentárioOi! Que bom ter você aqui comigo para mais uma aula do EmÁudio Concursos. Hoje nós vamos estudar um tema fundamental dentro da Administração Financeira e Orçamentária: o Ciclo Orçamentário, também chamado de processo orçamentário. Esse é um assunto que cai muito em prova. E mais do que isso, entender o ciclo orçamentário é o segredo para dominar vários outros temas de finanças públicas. Então, vem comigo que eu vou te explicar tudo, passo a passo, de um jeito leve e completo. Pra começar, pensa comigo. O orçamento público é o coração da administração financeira do Estado. É por meio dele que o governo planeja, arrecada e gasta os recursos públicos para colocar em prática as políticas públicas, pagar servidores, investir em obras e manter os serviços funcionando. Mas pra que tudo isso aconteça de forma organizada, existe um processo, uma sequência de etapas, que vai desde o momento em que o governo planeja quanto vai gastar e arrecadar, até o momento em que ele presta contas ao final. Esse processo é o que chamamos de ciclo orçamentário. Imagina uma roda que nunca para de girar. Enquanto o governo está executando o orçamento de um ano, ele já está elaborando o orçamento do ano seguinte e avaliando o orçamento do ano anterior. Ou seja, o ciclo orçamentário é contínuo, dinâmico e flexível. Grava isso, porque as bancas adoram cobrar essa característica. O ciclo orçamentário é contínuo, dinâmico e flexível. Mas atenção. Ciclo orçamentário não é a mesma coisa que exercício financeiro. Essa é uma pegadinha clássica de prova. O exercício financeiro é o período de um ano civil, de 1º de janeiro a 31 de dezembro. Já o ciclo orçamentário pode ultrapassar esse período, porque ele só termina quando as contas daquele orçamento são analisadas e julgadas. Pra você ter uma ideia, as contas do ex-presidente Fernando Collor, lá do início da década de 1990, demoraram muitos anos pra serem apreciadas pelo Congresso. Ou seja, aquele ciclo ainda estava aberto. Então grava essa diferença, porque isso cai demais em prova. Exercício financeiro é o período de 1º de janeiro a 31 de dezembro. Já o ciclo orçamentário é o conjunto de etapas que envolvem a elaboração, a aprovação, a execução e o controle do orçamento, podendo ultrapassar o exercício financeiro. Agora que você entendeu o conceito, vamos conhecer as fases que compõem esse ciclo. Então, pra resumir e fixar: O ciclo orçamentário é o processo que envolve todas as etapas do orçamento público. Ele é contínuo, dinâmico, flexível e diferente do exercício financeiro. Grava isso, porque entender esse conceito vai te ajudar a compreender todas as próximas partes da aula. Agora que você já entendeu o que é o ciclo orçamentário, vamos avançar para o áudio 2, onde eu vou te explicar quais são as suas fases e como cada uma delas funciona na prática.

01 - Abertura e Introdução ao Ciclo Orçamentário

Administração Financeira e Orçamentária EmÁudio - As Fases do Ciclo OrçamentárioAgora que já sabemos o que é o ciclo orçamentário, é hora de entender as suas fases. Essa é uma das partes mais cobradas em concurso, então fica atento, porque cada detalhe pode fazer diferença na sua prova. O ciclo orçamentário tradicional é composto por quatro fases principais. Primeiro, temos a elaboração da proposta orçamentária. Depois, vem a discussão, votação e aprovação da lei orçamentária. Em seguida, a execução orçamentária e financeira.E, por fim, o controle e a avaliação da execução orçamentária. Essas quatro fases se repetem a cada ano, formando o ciclo completo. E atenção: essa sequência costuma cair em forma de pegadinha. Se aparecer fora de ordem, pode marcar errado. Mas existe também o chamado ciclo orçamentário ampliado, proposto pelo autor Osvaldo Maldonado Sanches. Nesse modelo, o processo é dividido em oito fases: elaboração e aprovação do PPA, da LDO e da LOA, seguidas da execução e do controle. Apesar disso, as bancas costumam cobrar o modelo tradicional, com quatro fases. Agora, pra entender de forma prática, pensa comigo: o orçamento brasileiro é do tipo misto. Isso significa que o Poder Executivo elabora e executa o orçamento, enquanto o Poder Legislativo discute, vota e controla. Vamos a um exemplo simples. Imagina o Joãozinho, que ganha mesada do pai. Joãozinho faz uma lista com o que quer comprar. Essa é a fase de elaboração da proposta. O pai analisa e aprova o que acha justo. Essa é a fase de votação e aprovação. Depois, Joãozinho usa o dinheiro conforme o combinado, que é a execução. E, no fim do mês, o pai confere se ele gastou direitinho. Essa é a fase de controle e avaliação. Percebeu como é lógico? Cada fase tem um papel fundamental pra garantir que o dinheiro seja bem planejado, gasto e fiscalizado. Então, vamos fixar. O ciclo orçamentário tem quatro fases: elaboração, aprovação, execução e controle. O Executivo elabora e executa. O Legislativo vota e controla. E o processo é contínuo, dinâmico e flexível. Agora que você entendeu a estrutura geral, vamos entrar nos detalhes de cada fase. Na próxima parte, nós vamos estudar a elaboração da proposta orçamentária, conhecendo quem participa, quais são os prazos e o que a Constituição e a Lei 4.320 determinam sobre esse processo.

02 - As Fases do Ciclo Orçamentário

Administração Financeira e Orçamentária EmÁudio - Elaboração da Proposta OrçamentáriaAgora que você já entendeu o que é o ciclo orçamentário e quais são as suas fases, chegou a hora de estudar a primeira delas: a elaboração da proposta orçamentária. Essa parte é essencial, porque é nela que tudo começa. É o momento de planejar, de transformar metas e prioridades em números e ações concretas para o próximo exercício financeiro. A primeira coisa que você precisa saber é quem tem a iniciativa dessa proposta. De acordo com o artigo 165 da Constituição Federal, as leis do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e dos orçamentos anuais são de iniciativa do Poder Executivo. Em outras palavras, é o chefe do Poder Executivo quem elabora e envia a proposta orçamentária ao Poder Legislativo. E atenção: essa iniciativa é indelegável e vinculada. Indelegável, porque o Presidente da República não pode transferir essa função a outra autoridade. E vinculada, porque ele é obrigado a apresentar a proposta dentro do prazo fixado pela Constituição. Não é uma escolha, é um dever. Mas, calma aí. Embora a iniciativa seja do Executivo, isso não quer dizer que os outros Poderes fiquem de fora. O Legislativo, o Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública também elaboram suas próprias propostas internas. Essas propostas são encaminhadas ao Poder Executivo, que faz a consolidação geral, realizando ajustes quando necessário, e só então envia tudo ao Congresso Nacional. Percebeu a lógica? Cada Poder prepara sua parte, mas quem envia o pacote completo é o Executivo. Agora, vamos entender como esse processo acontece na prática. Cada Unidade Orçamentária, também chamada de UO, elabora sua proposta parcial. Mas o que é uma Unidade Orçamentária? Segundo o artigo 14 da Lei 4.320, Unidade Orçamentária é o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias. Ou seja, é a unidade que recebe recursos diretamente na Lei Orçamentária. Essas Unidades Orçamentárias encaminham suas propostas para os órgãos setoriais, como os ministérios, que consolidam todas as informações e formam o que chamamos de propostas setoriais. Essas propostas são então enviadas à Secretaria de Orçamento Federal, a SOF, que faz a consolidação final e submete tudo ao Presidente da República. E aqui entra um detalhe importante de prazo, muito cobrado em prova. Os órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União devem enviar suas propostas à Secretaria de Orçamento Federal até meados de agosto. Isso ocorre para que o Presidente da República consiga enviar o projeto consolidado ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto, que é o prazo estabelecido pelo artigo 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, o ADCT. Esse artigo traz três prazos fundamentais. O projeto do Plano Plurianual, o PPA, deve ser encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial. O projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias, a LDO, deve ser enviado até oito meses e meio antes do fim do exercício. E o projeto da Lei Orçamentária Anual, a LOA, deve ser encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro. E olha um detalhe que muita gente confunde. Esses prazos são obrigatórios para a União, mas nos estados e municípios valem os prazos fixados nas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas Municipais. Outro ponto essencial é o conteúdo da proposta. O artigo 22 da Lei 4.320 explica que a proposta orçamentária é composta de quatro elementos: Primeiro, uma mensagem do chefe do Executivo, que explica a situação econômico-financeira do país e justifica as receitas e despesas. Segundo, o projeto de lei orçamentária propriamente dito. Terceiro, tabelas explicativas que mostram comparações de receitas e despesas de anos anteriores. E quarto, a especificação dos programas de trabalho e metas que o governo pretende alcançar. Essa parte das metas e programas é muito importante, porque conecta o orçamento à ideia de planejamento. O orçamento não é apenas uma planilha de gastos. Ele é um instrumento de execução das políticas públicas, que deve refletir as prioridades do governo para o próximo ano. E mais um detalhe que sempre aparece em prova: O ciclo orçamentário começa com o planejamento plurianual, o PPA, que tem vigência de quatro anos. Mas atenção: a vigência do PPA não coincide com o mandato do chefe do Executivo. O plano elaborado por um presidente começa a valer no segundo ano do seu mandato e termina no primeiro ano do mandato seguinte. Ou seja, um governante inicia o mandato executando o plano deixado pelo anterior e só a partir do segundo ano começa a executar o plano feito por ele mesmo. Para memorizar os prazos, tem uma dica clássica. O projeto do PPA e o da LOA são enviados até o dia 31 de agosto. Já o projeto da LDO é enviado oito meses e meio antes do fim do exercício, ou seja, em 15 de abril. E existe um detalhe curioso: o Congresso Nacional não pode entrar em recesso sem aprovar o projeto da LDO. Isso está no artigo 57, parágrafo segundo, da Constituição. É o famoso “sem LDO, sem férias”. Com todas essas informações, dá pra ver que a elaboração da proposta orçamentária é uma fase de intenso planejamento, cheia de regras e prazos, e que exige harmonia entre todos os Poderes. Pra fixar o que aprendemos. A elaboração da proposta orçamentária é de iniciativa do Poder Executivo, mais especificamente do chefe do Executivo, e essa iniciativa é indelegável e vinculada. Os outros Poderes também elaboram suas propostas, mas as encaminham ao Executivo para consolidação. O prazo de envio do projeto da LOA é 31 de agosto, e o conteúdo da proposta está definido no artigo 22 da Lei 4.320. Guarda bem esses pontos, porque são alvos fáceis de questões objetivas. Agora que já entendemos como o orçamento é elaborado, na próxima parte nós vamos estudar a segunda fase: a discussão, votação e aprovação do projeto de lei orçamentária, um momento em que o Poder Legislativo entra em ação.

03 - Elaboração da Proposta Orçamentária

Administração Financeira e Orçamentária EmÁudio - Discussão, Votação e Aprovação do Projeto de Lei OrçamentáriaMuito bem. Agora que já sabemos como o orçamento é elaborado, é hora de entender o que acontece quando a proposta chega ao Poder Legislativo. Entramos na segunda fase do ciclo orçamentário, chamada de discussão, votação e aprovação do projeto de lei orçamentária. É aqui que a proposta ganha forma de lei e passa a representar a vontade do povo, por meio de seus representantes eleitos. Depois que o Presidente da República envia o projeto de lei orçamentária anual, o famoso PLOA, ao Congresso Nacional, começa a fase de análise e discussão. Essa etapa é extremamente importante, porque é o momento em que o Legislativo examina, questiona, propõe mudanças e decide, de fato, o que vai ser autorizado para o governo gastar e arrecadar no próximo ano. Quem analisa essa proposta é a Comissão Mista de Orçamento, formada por deputados e senadores. Essa comissão faz o primeiro exame técnico e político do projeto, avaliando se ele está de acordo com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. Durante essa fase, os parlamentares podem sugerir alterações no texto por meio das chamadas emendas parlamentares. Mas atenção: as emendas não podem simplesmente criar novas despesas sem indicar a origem dos recursos. A Constituição exige que toda emenda indique de onde virá o dinheiro, e ainda impõe limites para que as mudanças respeitem as metas fiscais e os programas já aprovados. Essas emendas podem ser de três tipos principais: Emendas individuais, feitas por um deputado ou senador; Emendas de bancada, apresentadas coletivamente pelos parlamentares de um estado; E emendas de comissão, propostas por comissões temáticas do Congresso. E existe um tipo especial que você precisa conhecer: as emendas impositivas. Essas emendas são chamadas assim porque sua execução é obrigatória, dentro de certos limites definidos pela Constituição. Ou seja, o governo é obrigado a executar as despesas indicadas nessas emendas, desde que atendam aos requisitos legais. Mas cuidado: as emendas impositivas não significam liberdade total. Elas precisam estar compatíveis com o plano plurianual e com a LDO. Além disso, o montante total destinado a elas é limitado a um percentual da receita corrente líquida. É nessa fase também que ocorre a possibilidade de o Presidente da República enviar uma mensagem modificativa, alterando algum ponto do projeto de lei orçamentária enquanto ele ainda não foi votado. Essas modificações, porém, precisam respeitar as diretrizes já aprovadas e só podem ocorrer enquanto o projeto ainda estiver tramitando no Congresso. Depois de toda essa análise e discussão, chega o momento da votação. O Congresso Nacional vota o projeto e as emendas apresentadas. O texto aprovado é então encaminhado de volta ao Presidente da República para sanção e publicação, transformando-se finalmente em Lei Orçamentária Anual, a famosa LOA. Mas o que acontece se o projeto não for aprovado a tempo? Nesse caso, o governo pode executar a proposta orçamentária original, de forma provisória, até que a nova lei seja sancionada. Essa execução provisória é importante para evitar a paralisação dos serviços públicos. Outro detalhe que costuma aparecer em prova: quando o Congresso altera o texto enviado pelo Executivo, ele não está criando uma nova lei, mas modificando o projeto de lei orçamentária que o Executivo propôs. Por isso, o nosso orçamento é chamado de misto, porque envolve tanto a iniciativa do Executivo quanto a deliberação do Legislativo. E atenção para uma regra importante. O Legislativo não pode aumentar a despesa global do orçamento. Ele pode remanejar, reduzir ou propor novas ações, mas sempre dentro do limite total das receitas previstas. Se o Legislativo quiser aumentar os gastos, precisa indicar exatamente de onde sairá o recurso, mantendo o equilíbrio orçamentário. Tudo isso mostra que essa segunda fase é o ponto de encontro entre o planejamento técnico e a decisão política. O Executivo planeja e propõe. O Legislativo discute, ajusta e aprova. E assim nasce a Lei Orçamentária, que vai guiar todas as ações financeiras do governo ao longo do ano seguinte. Pra fixar bem o que vimos. A segunda fase do ciclo orçamentário é a da discussão, votação e aprovação do projeto de lei orçamentária. Ela começa quando o Presidente da República envia o PLOA ao Congresso Nacional e termina com a sanção da Lei Orçamentária Anual. Nessa etapa, o Legislativo analisa a proposta, apresenta emendas, e aprova o texto final que autoriza o governo a arrecadar e gastar. Grava isso, porque é o tipo de questão que costuma aparecer nas provas de forma literal. Agora que a lei está aprovada, é hora de colocar tudo em prática. Na próxima parte, nós vamos entrar na terceira fase do ciclo orçamentário: a execução orçamentária e financeira. É o momento em que o planejamento sai do papel e o dinheiro começa, de fato, a circular.

04 - Discussão, Votação e Aprovação do Projeto de Lei Orçamentária

Administração Financeira e Orçamentária EmÁudio - Execução Orçamentária e FinanceiraAgora que o orçamento já foi aprovado e virou lei, chegamos à terceira fase do ciclo orçamentário: a execução orçamentária e financeira. É aqui que o planejamento começa a virar realidade. É o momento em que o governo arrecada as receitas e realiza as despesas que foram autorizadas pelo Legislativo. Vamos entender como essa fase funciona e quais são os seus principais mecanismos. Primeiro, é importante lembrar que essa etapa é de responsabilidade do Poder Executivo. O Executivo é quem coloca em prática o orçamento, sempre respeitando o que foi aprovado na Lei Orçamentária Anual. E aqui vai um detalhe fundamental: o princípio da legalidade exige que nenhuma despesa seja feita sem estar prevista no orçamento. Ou seja, o governo só pode gastar o que o Legislativo autorizou. A execução orçamentária e a execução financeira acontecem ao mesmo tempo, mas não são a mesma coisa. A execução orçamentária está ligada ao uso das dotações orçamentárias, ou seja, aos créditos aprovados na Lei Orçamentária. Ela trata da autorização legal para realizar uma despesa ou para arrecadar uma receita. Já a execução financeira se refere à movimentação do dinheiro propriamente dita. É o momento em que o governo realiza pagamentos, transfere valores e movimenta recursos em caixa. Por isso, sempre que você ler “financeira”, pense em dinheiro; e sempre que ler “orçamentária”, pense em orçamento. Essas duas execuções andam juntas. De nada adiantaria o governo ter autorização para gastar se não houvesse dinheiro disponível. E também não adianta ter dinheiro se não houver previsão no orçamento. Por isso, execução orçamentária e execução financeira são processos complementares, que acontecem de forma simultânea. A execução das despesas segue uma sequência de etapas definidas na Lei 4.320. Primeiro, ocorre o empenho, que é o ato que reserva o crédito orçamentário para uma despesa específica. Depois vem a liquidação, quando se verifica se o serviço foi prestado ou o produto foi entregue. E, por fim, o pagamento, que é a quitação da obrigação. Do lado das receitas, o processo também segue etapas. A receita é lançada, quando o governo identifica quem deve pagar; depois é arrecadada, quando o valor é efetivamente recebido; e, por último, é recolhida aos cofres públicos. Mas antes de o governo começar a gastar, existe uma etapa essencial de planejamento dentro da execução: a programação orçamentária e financeira. Ela serve para ajustar o ritmo dos pagamentos e recebimentos ao longo do ano, garantindo que as despesas não ultrapassem as receitas disponíveis. É como um controle de fluxo de caixa, feito em escala nacional. Imagine um órgão público que recebe um crédito de um milhão de reais para o ano todo. Ele não pode gastar tudo de uma vez em janeiro, porque a arrecadação ocorre ao longo dos meses. Por isso, a programação orçamentária e financeira distribui as despesas e pagamentos ao longo do exercício, compatibilizando receitas e gastos. Outro ponto importante dentro da execução é a descentralização de créditos e de recursos financeiros. Esse tema é muito cobrado em prova, então atenção aqui. A descentralização de créditos orçamentários acontece quando uma unidade orçamentária transfere a outra o poder de utilizar parte do crédito que recebeu, mantendo as mesmas classificações orçamentárias. Ela serve para permitir que diferentes órgãos ou unidades executem ações que, no papel, pertencem a outro órgão. Existem dois tipos principais de descentralização orçamentária: A interna, chamada de provisão, quando ocorre entre unidades gestoras de um mesmo órgão; E a externa, chamada de destaque, quando envolve órgãos diferentes. Agora, quando falamos em recursos financeiros, usamos outros termos. A descentralização financeira é feita por meio de cotas, repasses e sub-repasses. A cota é a liberação de recursos do Tesouro Nacional para os órgãos setoriais. O repasse ocorre entre órgãos de estruturas diferentes. E o sub-repasse acontece entre unidades de um mesmo órgão. É comum as provas tentarem confundir esses termos. Então grava: dotação, provisão e destaque pertencem ao campo orçamentário. Cota, repasse e sub-repasse pertencem ao campo financeiro. Além da execução propriamente dita, o governo também realiza o chamado contingenciamento de gastos, previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal. O contingenciamento é o bloqueio temporário de despesas para garantir o cumprimento das metas fiscais, principalmente quando a arrecadação é menor do que o esperado. Tudo isso mostra que a execução orçamentária e financeira é uma fase técnica, mas também estratégica. É nela que o governo coloca em prática tudo o que foi planejado, garantindo o equilíbrio entre receitas e despesas e o cumprimento das políticas públicas. Pra fixar o que aprendemos. A execução orçamentária e financeira é a terceira fase do ciclo orçamentário e é conduzida pelo Poder Executivo. A execução orçamentária trata do uso das dotações e créditos previstos no orçamento. A execução financeira trata do uso efetivo dos recursos em caixa. Ambas ocorrem simultaneamente e seguem regras rígidas de legalidade e planejamento. Grava também os instrumentos mais cobrados em prova: provisão e destaque na descentralização orçamentária, e cota, repasse e sub-repasse na descentralização financeira. Agora que o dinheiro foi arrecadado e gasto, precisamos saber como tudo isso é fiscalizado e avaliado. Na próxima e última parte da nossa aula, vamos estudar a fase de controle e avaliação da execução orçamentária, que fecha o ciclo e garante a transparência na gestão dos recursos públicos.

05 - Execução Orçamentária e Financeira

AFO

MÓDULO 05
Ciclos Orçamentários

Sérgio Machado

Sérgio Machado

01 - Abertura e Introdução ao Ciclo Orçamentário

02 - As Fases do Ciclo Orçamentário

03 - Elaboração da Proposta Orçamentária

04 - Discussão, Votação e Aprovação do Projeto de Lei Orçamentária

05 - Execução Orçamentária e Financeira

AFOMÓDULO 05Ciclos OrçamentáriosSérgio Machado

Sérgio Machado

01 - Abertura e Introdução ao Ciclo Orçamentário

02 - As Fases do Ciclo Orçamentário

03 - Elaboração da Proposta Orçamentária

04 - Discussão, Votação e Aprovação do Projeto de Lei Orçamentária

05 - Execução Orçamentária e Financeira

AFO

MÓDULO 05
Ciclos Orçamentários

Sérgio Machado