Orange - Módulo

Controle Externo

Olá! Nesse módulo vamos estudar sobre a Natureza jurídica dos Tribunais de Contas, Relação entre o Poder Legislativo e os Tribunais de Contas, Eficácia das decisões dos Tribunais de Contas e Natureza das decisões dos Tribunais de Contas.
Esses assuntos são muito cobrados em provas de controle externo!
Você não pode deixar de escutar esse módulo! Vamos lá!

Bons estudos!

Duração Total: 19 minutos 49 segundos
Professor: Erick Alves
Narração: Erick Alves

MÓDULO 05

Natureza Jurídica e Eficácia das decisões

Controle Externo EmÁudio: Natureza Jurídica dos Tribunais de ContasOlá, aqui é o professor Erique Alves. Vamos dar sequência ao nosso curso de controle externo estudando a natureza jurídica dos tribunais de contas.A doutrina majoritária classifica os tribunais de Contas como órgãos administrativos, autônomos e independentes de estatura constitucional. Lembre-se que os tribunais de contas estão previstos no artigo 71 da Constituição Federal.Outros artigos da Constituição também tratam dos tribunais de contas, mas o artigo 71 é o principal, pois prevê as suas competências por serem órgãos. Os tribunais de contas não possuem personalidade jurídica própria. A personalidade jurídica de cada tribunal de contas é a mesma da pessoa jurídica de direito público à qual se vinculam. Assim, por exemplo, o TCU é um órgão da União, Já o TCDF é um órgão do Distrito Federal e assim por diante.Embora não tenham personalidade jurídica própria, os tribunais de contas possuem capacidade processual para figurar em juízo ativa ou passivamente, na defesa das suas competências e direitos próprios, a chamada capacidade postulatória, ou personalidade judiciária.Com efeito, frequentemente agentes públicos ou outros responsáveis pela gestão de recursos públicos impetraram mandados de segurança contra decisões condenatórias das cortes de contas, por exemplo, por entenderem que o tribunal não possui jurisdição sobre eles. Nesses casos, os Tribunais de Contas situam-se no polo passivo da lide, defendendo suas prerrogativas e competências.Então, essa, é a natureza jurídica dos tribunais de contas. Guarde bem. Os tribunais de Contas são órgãos administrativos, autônomos e independentes de estatura constitucional, com capacidade postulatória, para defender em juízo suas prerrogativas e competências. Até o próximo áudio.

01 - Natureza jurídica dos Tribunais de Contas

Controle Externo EmÁudio: Relação Entre o Poder Legislativo e os Tribunais de ContasOs tribunais de contas, apesar de serem tribunais, não pertencem ao Poder Judiciário, tampouco pertencem ao Poder Legislativo, apesar de auxiliarem no controle externo da administração pública. De fato, os tribunais de contas não estão subordinados hierarquicamente a nenhum dos três poderes. O presidente do TCU não deve obediência ao presidente do Congresso Nacional, que é o titular do controle externo, e muito menos ao presidente do STF ou ao Presidente da República.Similarmente, o presidente de um Tribunal de Contas Estadual também não responde ao presidente da Assembleia Legislativa ou ao governador do Estado, tampouco ao presidente do TCU. Por outro lado, da mesma forma que o Ministério Público, os tribunais de contas também não constituem por si só um poder. Podemos dizer que a tripartição clássica dos poderes do Estado - Executivo, Legislativo e Judiciário - não é suficiente para abarcar o perfil institucional dos tribunais de contas, que são órgãos de estatura constitucional e que possuem competências próprias e privativas, relacionadas ao controle externo da administração pública.No exercício do controle externo, a Constituição reservou aos tribunais de contas atividades de cunho técnico, como a realização de auditorias e o exame e julgamento da gestão dos administradores públicos. O Poder Legislativo, embora titular do controle externo, não pode exercer nenhuma das atribuições conferidas exclusivamente às cortes de contas. No campo do controle externo, cabe ao Legislativo atividades de cunho político, também previstas na Constituição, a exemplo do julgamento das contas prestadas pelo chefe do Poder Executivo, sem qualquer relação administrativa, hierárquica ou mesmo de coordenação operacional com os tribunais de contas.Assim, por exemplo, o Congresso Nacional não tem competência para realizar diretamente uma auditoria contábil em um ministério do governo federal. O Congresso deve solicitar ao TCU que realize a auditoria. O TCU, por sua vez, não realizará a referida fiscalização por causa de uma eventual subordinação ao Congresso, e sim porque tal atividade é de sua competência privativa, conferida diretamente pela Constituição Federal.Dessa forma, ao prescrever que o controle externo será realizado pelo Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas, a Constituição não está criando alguma relação de subordinação entre eles. Pelo contrário, a interpretação que deve ser dada ao caput do artigo 71 e um da Constituição é que o controle externo da administração pública, a cargo do Poder Legislativo, não pode ser realizado senão com o auxílio técnico do respectivo Tribunal de Contas, que é inafastável e imprescindível.Para reforçar a independência dos Tribunais de Contas Constituição lhes assegura a autonomia funcional, administrativa, financeira e orçamentária, garantindo-lhes quadro próprio de pessoal e estendendo-lhes, no que couber, as atribuições relativas à autoorganização do Poder Judiciário, como elaborar seu regimento interno e organizar sua secretaria e serviços auxiliares. Ademais, como garantia de independência e autonomia, a Constituição Federal assegura aos tribunais de contas a iniciativa privativa de projetos de lei para propor alterações e revogações de dispositivos das respectivas leis orgânicas.Assim, não cabe ao Legislativo ou ao Executivo a iniciativa de propostas tendentes a alterar a Lei Orgânica dos Tribunais de Contas, sob pena de vício de iniciativa. Apesar disso, é possível que haja emendas parlamentares em projetos de lei de iniciativa do Tribunal de Contas. Contudo, essas emendas devem respeitar dois requisitos:Primeiro, guardar pertinência temática com a proposta original, ou seja, devem tratar sobre o mesmo assunto e, segundo, não podem acarretar aumento de despesas. Detalhe que para fins orçamentários e de responsabilidade fiscal, os tribunais de contas estão associados ao Poder Legislativo, uma vez que, nas leis orçamentárias, as dotações relativas aos tribunais de contas constam do Orçamento do Poder Legislativo. Além disso, pela Lei de Responsabilidade Fiscal, os limites de despesas de pessoal dos tribunais de contas são incluídos no limite do Poder Legislativo. Isso, contudo, não retira a autonomia orçamentária e financeira das cortes de contas. Isso porque os tribunais de contas podem movimentar livremente os recursos previstos em seu orçamento, ter ordenador de despesas próprio, elaborar e liquidar a folha de pagamento dos seus servidores, realizar o pagamento dos contratos com seus fornecedores, dentre outros atos de administração financeira e orçamentária, sem qualquer dependência em relação ao Poder Legislativo.Então, para finalizar este áudio, guarde bem: os tribunais de contas são órgãos administrativos, autônomos e independentes. Eles não pertencem e nem são subordinados ao Poder Legislativo, embora auxiliem tecnicamente esse poder no exercício do controle externo da administração pública. Até o próximo áudio.

02 - Relação entre o Poder Legislativo e os Tribunais de Contas

Controle Externo EmÁudio: Natureza das Decisões dos Tribunais de ContasConforme aponta a maior parte da doutrina, uma vez que os tribunais de contas são órgãos administrativos, suas decisões também possuem natureza administrativa, ou seja, são atos administrativos e não atos legislativos ou atos judiciais. As deliberações proferidas pelos tribunais de Contas no exercício de suas atribuições constitucionais possuem caráter impositivo e vinculante para a administração pública, contra o mérito dessas decisões, somente cabe recurso aos próprios tribunais de contas com natureza de recurso administrativo. Dessa forma, não existem vias recursais, junto ao Judiciário ou ao Legislativo que possibilitem a reforma do mérito de uma decisão do Tribunal de Contas adotada no exercício de suas competências. Da mesma forma, não cabe recurso ao TCU para reformar uma decisão de qualquer tribunal de contas estadual ou municipal. As possibilidades se esgotam no âmbito da Corte de contas que proferiu a decisão.Todavia, é sabido que o ordenamento jurídico pátrio se rege pelo princípio da inafastabilidade da tutela jurisdicional. Portanto, é possível, sim, acionar o Poder Judiciário contra uma decisão do Tribunal de Contas, eis que tais decisões possuem natureza administrativa.A provocação do Judiciário, contudo, não tem natureza de recurso, pois é feita por meio de uma ação judicial autônoma e totalmente independente do processo no Tribunal de Contas. Ademais, o Judiciário não revisa o mérito das decisões da Corte de Contas, cabendo lhe tão somente verificar se os aspectos formais foram observados e se os direitos individuais foram preservados.Segundo a jurisprudência do STF, no julgamento das contas de responsáveis por haveres públicos, a competência é exclusiva dos tribunais de contas, salvo nulidade por irregularidade formal grave ou manifesta ilegalidade. Por exemplo, suponha que o TCU, numa sessão em que não houve quórum mínimo, caracterizando uma irregularidade formal, tenha julgado irregulares as contas de um administrador público sem ainda lhe oferecer o direito ao contraditório e à ampla defesa, caracterizando uma manifesta ilegalidade. Nesse caso, o Poder Judiciário poderá declarar nula a decisão do TCU.Entretanto, o Poder Judiciário não poderá proferir novo julgamento em relação às contas do administrador, declarando as regulares ou regulares com ressalva, por exemplo. A matéria deverá ser submetida mais uma vez à apreciação do TCU, e este, agora, respeitando o devido processo legal, deverá julgá las novamente.Em suma, o Judiciário, não apreciará o mérito, mas sim a legalidade e a formalidade das decisões dos tribunais de contas, podendo anulá las, mas não reformá las no mérito. A competência para processar e julgar mandados de segurança contra decisões do TCU é do Supremo Tribunal Federal, o STF. Já os mandados de segurança contra decisões dos demais tribunais de contas são processados e julgados pelos tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal, conforme o caso.Além dos mandados de segurança, também é possível impetrar ações ordinárias nos juízos de primeiro grau contra as decisões dos tribunais de contas, em que a competência para julgar seria dos próprios juízes, de forma monocrática. Se postulada contra ato do TCU, a competência para julgar será dos juízes federais. Já as ações ordinárias contra as decisões dos demais tribunais de contas, serão apreciadas pelos juízes estaduais.Então, para finalizar mais este áudio guarde bem, as decisões dos tribunais de contas possuem natureza administrativa, ou seja, são atos administrativos. O Judiciário não pode apreciar o mérito das decisões dos tribunais de contas, mas apenas a legalidade e a formalidade dessas decisões, podendo aná las, mas não reformá las no mérito. Compreendida a natureza, passemos a falar sobre a eficácia das decisões dos tribunais de contas, mas só no próximo áudio. Até lá.

03 - Natureza das decisões dos Tribunais de Contas

Controle Externo EmÁudio: Eficácia das decisões dos Tribunais de ContasAs decisões dos tribunais de contas de que resulte em imputação de débito ou multa e somente essas decisões, terão eficácia de título executivo. No geral, título executivo é um documento constituído no âmbito do Poder Judiciário que representa uma dívida líquida e certa, permitindo ao seu titular propor a correspondente ação executiva para fins de cobrança. No caso de decisões do Tribunal de Contas de que resulte em imputação de débito ou multa, a discussão judicial sobre a certeza e liquidez da dívida torna-se desnecessária, pois a própria decisão do tribunal já tem essa eficácia de título executivo. Em outras palavras, quando uma decisão do Tribunal de Contas, que condena um responsável em débito ou multa, chega ao Poder Judiciário, o juiz não precisa de mais nenhuma prova para reconhecer que o condenado realmente deve aquele valor. Assim, caso o responsável não comprove o recolhimento da dívida no prazo determinado ou não apresente recurso com efeito suspensivo contra a decisão do tribunal, não há necessidade de se rediscutir no âmbito do Judiciário a certeza e liquidez da dívida, bastando que se dê início ao processo de execução judicial. Portanto, pula-se uma etapa, a do conhecimento da dívida do Judiciário, uma vez que a decisão do Tribunal de Contas tem força de título executivo.Até mesmo a inscrição em dívida ativa é desnecessária, embora às vezes essa inscrição seja feita por motivos gerenciais do órgão de cobrança. Não há impedimento para tanto, neste caso, constitui dívida ativa não tributária. Por ser constituída fora do Poder Judiciário, a decisão do Tribunal de Contas, que impõe débito ou multa, produz efeitos de título executivo extrajudicial. Para que tal título tenha validade e eficácia. Isto é, para que seja apto a fundamentar a ação de execução, é necessário que não reste qualquer dúvida quanto à existência da obrigação e ainda que não exista qualquer óbice para que a dívida seja cobrada imediatamente.Assim, para ser revestido o caráter de título executivo extrajudicial, a decisão do Tribunal de Contas deve conter a identificação do responsável e o valor do débito ou multa em moeda nacional. Além disso, as possibilidades de recurso contra a referida decisão devem ter sido esgotadas no âmbito do tribunal, ou seja, a decisão deve ser definitiva. Lembrando que definitivas suas decisões contra as quais não caibam recursos, ou contra as quais os recursos cabíveis tenham sido interpostos nos prazos previstos, de modo que não haja mais possibilidade de legal de se insurgir contra a decisão do próprio tribunal.Agora, vamos avançar um pouco mais. Como já sabemos a imputação de débito, tem natureza de responsabilização civil para ressarcimento do prejuízo causado aos cofres públicos. Não é uma sanção. A condenação em débito pretende fazer com que o patrimônio público retorne ao estado em que se encontrava, antes de ter sido lesado pelo ato irregular, praticado pelo responsável. Por essa razão, o valor do débito deve ser recolhido aos cofres de quem sofreu a lesão. Se for uma entidade da administração indireta, ou seja, uma autarquia, fundação, empresa pública ou sociedade de economia mista, o débito deve ser recolhido aos cofres da própria entidade. Se for prejuízo causado a um órgão da administração direta, o débito deve ser recolhido diretamente aos cofres do ente federado a que o órgão pertence. No caso dos órgãos federais, o ressarcimento deve ser feito ao Tesouro Nacional.Já a multa sempre é recolhida aos cofres do ente da federação, não importa se o patrimônio lesado foi de entidade da administração direta ou da indireta. Isso porque a multa, esta sim, é uma sanção de natureza pecuniária que não visa ressarcir o prejuízo, mas penalizar aquele que o causou. Mas aí você pode me perguntar, e se o responsável, não recolher espontaneamente os valores que lhe foram imputados no prazo fixado pelo tribunal? O que acontece? Eu respondo. Nesse caso a dívida deverá ser cobrada judicialmente, para tanto, o instrumento da decisão do tribunal que imputou o débito e aplicou a multa torna a dívida líquida e certa, sendo o título executivo bastante para fundamentar a respectiva ação de execução judicial. Todavia, a titularidade para promover a cobrança judicial não pertence ao Tribunal de Contas Tribunal, apenas decide sobre a obrigação de ressarcimento ou sobre a combinação da multa, autorizando a cobrança judicial da dívida. Por sua vez, o título executivo, oriundo da decisão condenatória deve ser executado pelos órgãos próprios do ente destinatário dos valores devidos. O ministério Público, que atua junto ao Tribunal de Contas, apenas exerce a função de intermediário neste processo, remetendo a documentação necessária aos órgãos executores.Assim, caso o débito deva ser recolhido aos cofres do ente federado, o Ministério Público de Contas remete a documentação pertinente ao órgão de representação judicial do ente federado, no caso da União, trata se da AGU, a quem cabe o ajuizamento da ação de cobrança junto ao Poder Judiciário, por meio da Procuradoria Geral da União. No caso de entidade que possua procuradoria própria como as empresas públicas e a Sociedade de Economia Mista recairá sobre as procuradorias próprias ou o departamento jurídico dessas entidades, a atribuição de deflagrar o processo judicial de execução após receber a documentação do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.Quanto à execução judicial da multa, sempre está sob responsabilidade do órgão de representação judicial do ente federado, vez que sempre deve ser recolhida aos cofres do ente. Por fim, faz seu disposto no artigo 37, parágrafo 5° da Constituição, é pacífico que: Uma vez constituído o título executivo, isto é uma vez exaradas a decisão condenatória por parte do Tribunal de Contas, a cobrança do débito, por sua natureza de ressarcimento do dano causado é imprescritível. Por outro lado, a imprescritibilidade não se aplica a cobrança da multa, que é uma sanção. No TCU, ante a ausência de previsão legal a respeito do prazo a ser considerado na prescrição da sua pretensão punitiva, costuma se aplicar por analogia, o prazo prescricional de 10 anos previsto no artigo 205 do Código Civil. Então, para finalizar, o que você não pode esquecer deste áudio é o seguinte: As decisões dos tribunais de contas que impõem débito ou multa, possuem eficácia de título executivo extrajudicial. Todavia, os tribunais de contas não possuem competência para promover a execução dessas decisões. Para tanto, os entes destinatários dos valores devidos devem entrar com ações judiciais de cobrança por intermédio dos seus órgãos de representação judicial. É isso. Terminamos assim mais um módulo do nosso controle externo.

04 - Eficácia das decisões dos Tribunais de Contas

Controle ExternoMÓDULO 05Natureza Jurídica e Eficácia das decisõesErick Alves

Erick Alves

01 - Natureza jurídica dos Tribunais de Contas

02 - Relação entre o Poder Legislativo e os Tribunais de Contas

03 - Natureza das decisões dos Tribunais de Contas

04 - Eficácia das decisões dos Tribunais de Contas

Controle Externo

MÓDULO 05
Natureza Jurídica e Eficácia das decisões

Erick Alves