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Direito Administrativo

Neste módulo estudaremos as entidades paraestatais e o terceiro setor (serviços sociais autônomos, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público, entidades de apoio e organizações da sociedade civil - Lei 13.019/2014). Também estudaremos as agências executivas e as agências reguladoras).

Aperte e play e bons estudos!

Duração Total: 1 hora 38 minutos 44 segundos
Professor: Erick Alves
Narração: Erick Alves

MÓDULO 04

Entidades Paraestatais e Agências

<h1 data-start="161" data-end="237">Direito Administrativo EmÁudio: Entidades Paraestatais e Terceiro Setor</h1> 
A administração pública formal divide-se em administração direta e administração indireta. 
A administração direta é subdividida em órgãos sem personalidade jurídica, sendo utilizada para o exercício de atividades centralizadas por parte do Estado. Já a administração indireta é composta por entidades com personalidade jurídica própria, exercendo funções descentralizadas. 
No entanto, os órgãos e entidades da administração pública formal não são capazes de atender a todas as demandas da sociedade. Sendo assim, existem outras pessoas jurídicas que, embora não integrem a administração pública formal, direta ou indireta, cooperam com o governo, prestando serviços de utilidade pública. Estamos falando das entidades paraestatais. 
Entidades paraestatais, portanto, são aquelas pessoas jurídicas que atuam ao lado e em colaboração com o Estado, sem com ele se confundirem. São pessoas privadas, vale dizer, instituídas por particulares sem fins lucrativos, que exercem função típica, embora não exclusiva, do Estado, sujeitando-se ao controle direto ou indireto do poder público. 
Segundo a professora Maria Sílvia de Pietro, entidades paraestatais são pessoas privadas que colaboram com o Estado, desempenhando atividade não lucrativa e às quais o Poder Público dispensa especial proteção, colocando a serviço delas manifestações do seu poder de império, como o tributário, por exemplo. 
Como entidades paraestatais, podemos citar os serviços sociais autônomos, as organizações sociais, as organizações da sociedade civil de interesse público e, mais recentemente, as organizações da sociedade civil. Todas essas entidades incluem-se entre as chamadas organizações não governamentais. 
A importância das entidades paraestatais cresceu a partir do processo de reforma do Estado, movimento ocorrido no país na segunda metade dos anos 90 e que teve como fundamento, dentre outros, a diminuição da presença do Estado em algumas áreas nas quais sua atuação não fosse imprescindível. 
Nesse processo, o poder público passou a transferir ao setor privado algumas de suas atividades não exclusivas, com a justificativa de que os particulares, pelo menos em tese, poderiam desenvolvê-las de forma mais eficiente. Os teóricos da reforma do Estado incluem as entidades paraestatais no denominado terceiro setor, que é aquele composto por entidades da sociedade civil sem fins lucrativos. 
Esse terceiro setor coexiste com o primeiro setor, que é o Estado, e também com o segundo setor, que é o mercado, ou seja, o setor privado empresarial com fins lucrativos. Assim, preste bem atenção: as entidades paraestatais não fazem parte da administração indireta. Elas integram o terceiro setor. 
O terceiro setor caracteriza-se por prestar atividade de interesse público por iniciativa privada, sem fins lucrativos. Justamente pelo interesse público da atividade, as entidades que integram o terceiro setor podem receber incentivos do Estado, inclusive sob a forma de aporte de recursos públicos. Tais incentivos é que compõem a atividade administrativa de fomento. 
Por essa razão, as entidades paraestatais, embora instituídas por particulares, sujeitam-se a algumas normas de direito público, como o controle pela administração e pelo Tribunal de Contas. Detalhe importante é que as entidades do terceiro setor não precisam necessariamente manter qualquer vínculo com o Poder Público. 
Caso mantenham, essa entidade do terceiro setor passa a ser considerada entidade paraestatal, que seria o caso, por exemplo, de uma associação que se qualifica como organização social para receber repasse de recursos públicos. 
Por outro lado, caso uma entidade privada desenvolva atividade não econômica de interesse do Estado e, apesar disso, não mantenha qualquer vínculo com o Estado, então ela seria uma entidade do terceiro setor, mas não uma entidade paraestatal, pois essa qualificação pressupõe algum vínculo com o poder público. 
Após essa breve introdução na qual destacamos o conceito de entidades paraestatais, nos próximos áudios passaremos a estudar as características específicas de cada uma das entidades que se enquadram nesse conceito.

01 - Entidades paraestatais e Terceiro Setor

<h1 data-start="164" data-end="256">Direito Administrativo em Áudio: Formalização das Parcerias Previstas na Lei 13.019/2014</h1> 
As parcerias entre a Administração Pública e as organizações da sociedade civil devem ser formalizadas por meio dos seguintes instrumentos: Termo de Colaboração, Termo de Fomento e Acordo de Cooperação. 
Todos esses termos são instrumentos de parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil e possuem por finalidade a consecução de atividades de interesse público e recíproco. 
As diferenças entre eles são as seguintes: o Termo de Colaboração é proposto pela administração pública, ou seja, a organização da sociedade civil é chamada a colaborar com a administração. Já o Termo de Fomento é proposto pela organização da sociedade civil, isto é, a administração fomenta a proposta apresentada pela entidade. 
Detalhe é que ambos, Termo de Colaboração e Termo de Fomento, envolvem a transferência de recursos financeiros do poder público para a entidade privada. Por sua vez, o Acordo de Cooperação é celebrado nas hipóteses em que não há transferência de recursos financeiros, independentemente de quem propõe o ajuste. 
Na celebração do Termo de Colaboração e do Termo de Fomento, a administração deve indicar, de forma expressa, a existência de prévia dotação orçamentária para a execução da parceria. Afinal, nesses casos, haverá a transferência de recursos financeiros para o parceiro privado. 
Ademais, a celebração do Termo de Colaboração e do Termo de Fomento depende da aprovação de plano de trabalho que descreva o objeto da parceria, as metas a serem atingidas e respectivos parâmetros de aferição, os projetos a serem executados e a previsão de receitas e despesas. Para os Acordos de Cooperação tais exigências não se aplicam. 
A lei estabelece os prazos mínimos de existência para as organizações da sociedade civil que desejam celebrar Termo de Colaboração ou Termo de Fomento. Os prazos são os seguintes: 1 ano, caso a parceria seja celebrada com o município; 2 anos, caso a parceria seja celebrada com o Distrito Federal ou o Estado; e 3 anos, caso a parceria seja celebrada com a União. 
Detalhe é que é possível a redução desses prazos por ato específico de cada ente, na hipótese de nenhuma organização atingi-los. Outro detalhe é que esses prazos mínimos de existência não são exigidos para a celebração de Acordos de Cooperação. 
A Lei 13.019/2014 admite a atuação em rede por 2 ou mais organizações da sociedade civil, sendo que uma delas ficará encarregada de firmar o instrumento de parceria com a administração, assumindo assim a integral responsabilidade pela execução do ajuste. 
Para tanto, a organização da sociedade civil signatária do Termo de Fomento ou de Colaboração deve possuir mais de 5 anos de inscrição no CNPJ e capacidade técnica e operacional para supervisionar e orientar diretamente a atuação da organização que com ela estiver atuando em rede. 
A atuação em rede permite que a organização da sociedade civil signatária repasse recursos às entidades não celebrantes, garantindo uma maior descentralização das atividades. 
Por fim, vale ressaltar que o Termo de Fomento, o Termo de Colaboração e o Acordo de Cooperação somente produzirão efeitos jurídicos após a publicação dos respectivos extratos no meio oficial de publicidade da Administração Pública. 
Então, estes foram os instrumentos utilizados para a formalização das parcerias regidas pela Lei 13.019/2014.

02 - Formalização das parcerias previstas na Lei 13.019/2014

Direito Administrativo EmÁudio: Chamamento Público Como regra, a celebração de Termos de Colaboração ou de Termos de Fomento depende da prévia realização de chamamento público, exceto aqueles Termos de Colaboração e de Fomento que envolvam recursos decorrentes de emendas parlamentares às leis orçamentárias anuais, hipóteses em que serão celebrados sem chamamento público. 
Por sua vez, os Acordos de Cooperação somente serão celebrados com a realização de chamamento público quando o objeto envolver a celebração de comodato, doação de bens ou outra forma de compartilhamento de recurso patrimonial. Em qualquer outra hipótese, os Acordos de Cooperação serão celebrados sem chamamento público. 
O Chamamento Público nada mais é que um procedimento destinado a selecionar a organização da sociedade civil para firmar parceria, de modo a tornar mais eficaz a execução do objeto, no qual se garanta a observância dos Princípios Administrativos, como isonomia, impessoalidade, moralidade, igualdade, publicidade, vinculação ao instrumento convocatório e julgamento objetivo. 
Importante ressaltar que, embora a Lei 13.019 deixe claro que a Lei 8.666, a Lei de Licitações e Contratos, não se aplica às parcerias por ela regidas, a doutrina entende que o chamamento público é, em essência, uma modalidade de licitação regida por legislação própria. 
Com efeito, a Lei 13.019 apresenta praticamente os mesmos princípios previstos na Lei 8.666, além de tratar das hipóteses de dispensa e inexigibilidade do chamamento público, sanções aplicáveis à entidade, dentre outros. O chamamento público deve observar as seguintes fases: divulgação do edital, julgamento e classificação, homologação e habilitação. 
O edital do chamamento público deve ser amplamente divulgado em página oficial da Administração Pública na internet, com antecedência mínima de 30 dias, com o objetivo de garantir a isonomia entre os interessados. É vedado prever no edital cláusulas que comprometam o caráter competitivo do chamamento público, em decorrência de qualquer circunstância impertinente ou irrelevante para o objeto da parceria. 
Não obstante, a lei permite que sejam selecionadas propostas apresentadas exclusivamente por concorrentes sediados, ou com representação atuante e reconhecida na unidade da Federação onde será executado o objeto da parceria. 
Para o julgamento das propostas deve ser utilizado como critério obrigatório o grau de adequação da proposta aos objetivos específicos do programa ou da ação em que se insere o objeto da parceria e, quando for o caso, ao valor de referência constante do chamamento.
Esse critério de julgamento — grau de adequação da proposta aos objetivos da parceria e ao valor de referência — é obrigatório, mas a lei permite que outros critérios também possam ser previstos no edital, juntamente com o critério obrigatório. Detalhe interessante é que a lei admite a seleção de proposta que não for a mais adequada ao valor de referência constante do chamamento público. A única exigência é que, neste caso, a escolha deve ser obrigatoriamente justificada. 
O julgamento das propostas é feito por uma comissão de seleção previamente designada. Tal comissão é um órgão colegiado que deve conter a participação de pelo menos 1 servidor ocupante de cargo efetivo ou emprego permanente do quadro de pessoal da administração pública. 
Ressalte-se que, se o projeto for financiado com recursos de fundos específicos, a comissão de seleção será o Conselho Gestor do Fundo, não se aplicando, portanto, a regra de conter pelo menos 1 servidor efetivo. 
Será impedida de participar da comissão de seleção pessoa que, nos últimos 5 anos, tenha mantido relação jurídica com ao menos uma das entidades participantes do chamamento público. Configurado o impedimento, deverá ser designado membro substituto que possua qualificação equivalente à do substituído. 
Concluído o julgamento, a Administração Pública homologará o resultado e o divulgará no mesmo site em que o edital foi publicado. É importante destacar que a homologação não gera, para a organização da sociedade civil, o direito à celebração da parceria. 
Encerrada a fase de homologação, a Administração Pública verificará os documentos apresentados pela entidade selecionada que comprovem o atendimento dos requisitos exigidos na lei, notadamente a adequação das suas normas de organização interna e a apresentação de certidões de regularidade fiscal e jurídica. Essa fase seria a fase de habilitação. 
Na hipótese de a entidade selecionada não atender aos requisitos de habilitação, a Administração poderá convidar a segunda classificada e, sucessivamente, as demais classificadas até que alguma aceite celebrar a parceria nos seus próprios preços e condições. Caso alguma entidade convidada aceite celebrar a parceria, a Administração deverá verificar os respectivos documentos de habilitação e, se nenhuma organização preencher os requisitos ou concordar com os termos propostos pela primeira classificada, o procedimento terá que ser revogado. 
O artigo 30 da Lei 13.019 prevê 4 hipóteses de dispensa de chamamento público. São elas: 
<ul data-start="5347" data-end="5963">
<li data-start="5347" data-end="5501">
no caso de urgência decorrente de paralisação ou iminência de paralisação de atividades de relevante interesse público pelo prazo de até 180 dias;
</li>
<li data-start="5502" data-end="5605">
nos casos de guerra, calamidade pública, grave perturbação da ordem pública ou ameaça à paz social;
</li>
<li data-start="5606" data-end="5738">
quando se tratar da realização de programa de proteção a pessoas ameaçadas ou em situação que possa comprometer a sua segurança;</li>
<li data-start="5739" data-end="5963">
no caso de atividades voltadas ou vinculadas a serviços de educação, saúde e assistência social, desde que executadas por organizações da sociedade civil previamente credenciadas pelo órgão gestor da respectiva política.</li></ul> 
Então, essas foram as hipóteses de dispensa do chamamento público. Detalhe é que a dispensa não é obrigatória quando ocorre alguma das situações anteriormente mencionadas, cabendo à administração decidir, de forma discricionária, pela dispensa ou pela abertura do chamamento público, mediante adequada motivação. 
O artigo 31 da Lei 13.019, por sua vez, prevê a inexigibilidade do chamamento público na hipótese de inviabilidade de competição entre as organizações da sociedade civil, em razão da natureza singular do objeto da parceria ou se as metas somente puderem ser atingidas por uma entidade específica. 
A lei, de forma exemplificativa, prevê que a inexigibilidade poderá ser utilizada especialmente quando o objeto da parceria constituir incumbência prevista em acordo, ato ou compromisso internacional no qual sejam indicadas as instituições que utilizarão os recursos e quando a parceria decorrer de transferência para a organização da sociedade que esteja autorizada em lei na qual seja identificada expressamente a entidade beneficiária, inclusive quando se tratar de subvenção social, observado o artigo 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal. 
Ressalta-se que o chamamento público é inexigível sempre que não for possível haver competição entre organizações da sociedade civil. As duas situações mencionadas anteriormente são apenas exemplificativas. 
Um dos fundamentos da Lei 13.019 é a participação social e, nesse sentido, o artigo 18 da lei institui o Procedimento de Manifestação de Interesse Social como instrumento por meio do qual as ações da sociedade civil, movimentos sociais e cidadãos poderão apresentar propostas ao Poder Público para que este avalie a possibilidade de realização de um chamamento público objetivando a celebração de parceria. 
A Administração deverá tornar públicas as propostas em seu site na internet e, se entender que há conveniência e oportunidade para a realização do Procedimento de Manifestação de Interesse Social, deverá instaurá-lo para que a sociedade seja ouvida sobre o tema. 
Após esse procedimento, a Administração poderá, novamente, de acordo com sua análise de conveniência e oportunidade, independentemente do resultado do procedimento, desejar celebrar ou não a parceria. Caso deseje celebrar, deverá instaurar o chamamento público para que as organizações da sociedade civil apresentem suas propostas e planos de trabalho, seguindo as regras previstas na Lei 13.019. 
Ressalte-se que a realização do Procedimento de Manifestação de Interesse Social não é uma condição necessária para a realização do chamamento público. 
Então, este foi o chamamento público previsto na Lei 13.019, de 2014.

03 - Chamamento público

Direito Administrativo EmÁudio: Vedações previstas na Lei 13.019/2014 

Os artigos 39 da Lei nº 13.019 de 2014 apresentam uma série de vedações relacionadas à situação das organizações da sociedade civil e de seus dirigentes. 
Nos termos do referido dispositivo, ficará impedida de celebrar Termo de Colaboração, Termo de Fomento ou Acordo de Cooperação, ou de receber novos recursos no âmbito de parcerias em execução, a organização da sociedade civil que: 
<ul data-start="614" data-end="2691">
<li data-start="614" data-end="731">
não esteja regularmente constituída ou, se estrangeira, não esteja autorizada a funcionar no território nacional;
</li>
<li data-start="732" data-end="813">
esteja omissa no dever de prestar contas de parceria anteriormente celebrada;
</li>
<li data-start="814" data-end="1176">
tenha como dirigente membro de poder ou do Ministério Público, ou dirigente de órgão ou entidade da Administração Pública da mesma esfera governamental na qual será celebrado o Termo de Colaboração ou de Fomento, estendendo-se a vedação aos respectivos cônjuges ou companheiros, bem como parentes em linha reta, colateral ou por afinidade, até o 2º grau;
</li>
<li data-start="1177" data-end="1519">
tenha tido as contas rejeitadas pela Administração Pública nos últimos 5 anos, exceto se for sanada a irregularidade que motivou a rejeição e quitados os débitos eventualmente imputados, for reconsiderada ou revista a decisão pela rejeição ou se a apreciação das contas estiver pendente de decisão sobre recurso com efeito suspensivo;
</li>
<li data-start="1520" data-end="2043">
tenha sido punida com uma das seguintes sanções, pelo período que durar a penalidade: suspensão de participação em licitação e impedimento de contratar com a administração; declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública; suspensão temporária da participação em chamamento público e impedimento de celebrar parceria ou contrato com a Administração Pública; ou declaração de inidoneidade para participar de chamamento público ou celebrar parceria ou contrato com a Administração Pública;
</li>
<li data-start="2044" data-end="2230">
tenha tido contas de parcerias julgadas irregulares ou rejeitadas por tribunal ou conselho de contas de qualquer esfera da Federação, em decisão irrecorrível, nos últimos 8 anos;
</li>
<li data-start="2231" data-end="2468">
tenha entre seus dirigentes pessoa cujas contas relativas a parcerias tenham sido julgadas irregulares ou rejeitadas por tribunal ou conselho de contas de qualquer esfera da Federação, em decisão irrecorrível, nos últimos 8 anos;
</li>
<li data-start="2469" data-end="2627">
seja pessoa julgada responsável por falta grave e inabilitada para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança, enquanto durar a inabilitação;
</li>
<li data-start="2628" data-end="2691">
seja pessoa considerada responsável por ato de improbidade.</li></ul> 
Ademais, a lei também apresenta vedações relacionadas ao objeto da parceria. Com efeito, é vedada a celebração de parcerias que tenham por objeto, envolvam ou incluam, direta ou indiretamente, delegação das funções de regulação, de fiscalização, de exercício do poder de polícia ou de outras atividades exclusivas de Estado. 
Então, estas foram as vedações para a celebração de parcerias previstas na Lei nº 13.019 de 2014.

04 - Vedações previstas na Lei 13.019/2014

Direito Administrativo EmÁudio: Contratações na Lei 13.019, de 2014 As despesas relacionadas à execução da parceria serão efetuadas sob a responsabilidade exclusiva da organização da sociedade civil, a qual cuidará do gerenciamento administrativo e financeiro dos recursos recebidos, inclusive no que diz respeito às despesas de custeio, de investimento e de pessoal. 
Em outras palavras, a lei não exige que a organização da sociedade civil faça licitação, conforme a Lei 8.666, nem que siga os procedimentos do regulamento próprio para empregar os recursos transferidos pela Administração Pública. A organização é quem irá escolher onde e como aplicar os recursos da parceria, logicamente respeitando os termos do plano de trabalho e as demais cláusulas do Termo de Fomento ou de Colaboração. 
Então, fique atento: a organização da sociedade civil não precisa realizar licitação, nem seguir regulamento próprio para empregar os recursos transferidos pela Administração Pública, ainda que a lei não exija a realização de licitação para a aplicação dos recursos da parceria. 
É importante salientar que o regime jurídico instituído pela Lei 13.019 tem como fundamentos a gestão pública democrática, a participação social, a atuação da sociedade civil, a transparência na aplicação dos recursos públicos, os princípios da legalidade, da legitimidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da economicidade, da eficiência e da eficácia. 
Assim, quaisquer atos adotados com base na Lei 13.019 devem observar tais princípios, inclusive as contratações realizadas pelas organizações da sociedade civil. 
A Lei 13.019, expressamente, veda que a organização da sociedade civil utilize recursos vinculados à parceria para finalidade alheia ao objeto pactuado. A organização também não pode utilizar os recursos da parceria para pagar, a qualquer título, servidor ou empregado público, salvo nas hipóteses previstas em lei específica e na Lei de Diretrizes Orçamentárias. 
Então, este foi o regime de contratações previsto na Lei 13.019, de 2014.

05 - Contratações na Lei 13.019/2014

Direito Administrativo EmÁudio: Prestação de Contas na Lei 13.019, de 2014 A organização da sociedade civil deve prestar contas à Administração Pública, com a finalidade de demonstrar a boa e regular aplicação dos recursos recebidos, especialmente no que tange ao cumprimento do objeto da parceria e ao alcance das metas e dos resultados previstos. 
A prestação de contas compreende duas fases:
<ol data-start="554" data-end="783">
<li data-start="554" data-end="638">
apresentação das contas, de responsabilidade da organização da sociedade civil;
</li>
<li data-start="639" data-end="783">
análise e manifestação conclusiva das contas, de responsabilidade da Administração Pública, sem prejuízo da atuação dos órgãos de controle.</li></ol> 
O prazo para a prestação de contas pela organização da sociedade civil:
<ul data-start="859" data-end="1143">
<li data-start="859" data-end="1031">
para parcerias com duração inferior a 1 ano, é de até 90 dias, a partir do término da vigência da parceria, estabelecido de acordo com a complexidade do objeto;
</li>
<li data-start="1032" data-end="1143">
se a duração da parceria exceder 1 ano, o prazo para a prestação de contas é o final de cada exercício.</li></ul> 
O prazo poderá ser prorrogado por até 30 dias, desde que devidamente justificado. 
A Administração Pública deve analisar a prestação de contas apresentada no prazo de até 150 dias, contados da data de seu recebimento ou do cumprimento de diligência por ela determinada. Esse prazo é prorrogável por igual período, desde que justificado. 
Como resultado da análise, a Administração Pública deve apresentar uma manifestação conclusiva acerca da prestação de contas, a qual, conforme o caso, poderá ser pela:
<ul data-start="1665" data-end="1748">
<li data-start="1665" data-end="1679">
aprovação;
</li>
<li data-start="1680" data-end="1708">
aprovação com ressalvas;
</li>
<li data-start="1709" data-end="1748">
ou rejeição da prestação de contas.</li></ul> 
Se a Administração constatar alguma irregularidade ou omissão na prestação de contas, antes de rejeitá-las, deverá conceder prazo de até 45 dias para a organização da sociedade civil sanar a irregularidade ou cumprir a obrigação. Esse prazo de 45 dias pode ser prorrogado, no máximo, por igual período e deve ser computado dentro do prazo de 150 dias que a Administração possui para analisar e decidir sobre a prestação de contas. 
Assim, por exemplo, se a Administração conceder 90 dias para a organização se explicar (45 dias originais + 45 dias de prorrogação), terá apenas 60 dias para analisar a prestação de contas. 
Transcorrido o prazo para saneamento da irregularidade ou da omissão, não havendo a correção, aí sim a autoridade administrativa competente deverá rejeitar a prestação de contas e, sob pena de responsabilidade solidária, determinar a imediata instauração de tomada de contas especial, adotando providências para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis, quantificação do dano ao erário e obtenção do ressarcimento, nos termos da legislação vigente. 
Quando a prestação de contas for avaliada como irregular, a organização da sociedade civil poderá apresentar os recursos administrativos cabíveis. 
Se a decisão da Administração for mantida e desde que não tenha havido dolo ou fraude, e desde que não seja o caso de restituição integral dos recursos, a organização da sociedade civil poderá solicitar autorização para que o ressarcimento ao erário seja promovido por meio de ações compensatórias de interesse público, mediante a apresentação de novo plano de trabalho. 
Por fim, cabe informar que, para possibilitar o controle social das parcerias, a Administração Pública deve manter em seu site oficial na internet a relação das parcerias celebradas e dos respectivos planos de trabalho até 180 dias após o respectivo encerramento. 
Por sua vez, a organização da sociedade civil deve divulgar na internet e em locais visíveis de suas sedes sociais e dos estabelecimentos em que exerça suas ações todas as parcerias celebradas com a Administração Pública. 
Então, este foi o modelo de prestação de contas previsto na Lei 13.019, de 2014.

06 - Prestação de contas na Lei 13.019/2014

Direito Administrativo EmÁudio: Sanções e Responsabilidades na Lei 13.019, de 2014. A Administração Pública poderá aplicar sanções às organizações da sociedade civil que executarem a parceria em desacordo com o plano de trabalho e com as normas legais. Logicamente, na aplicação de sanções deve ser garantido o direito de defesa prévia. 
As sanções que podem ser aplicadas às organizações da sociedade civil são:
<ul data-start="551" data-end="1274">
<li data-start="551" data-end="567">
advertência;
</li>
<li data-start="568" data-end="797">
suspensão temporária da participação em chamamento público e impedimento de celebrar parceria ou contrato com órgãos e entidades da esfera de governo da Administração Pública sancionadora, por prazo não superior a 2 anos;
</li>
<li data-start="798" data-end="1274">
declaração de inidoneidade para participar de chamamento público ou celebrar parceria ou contrato com órgãos e entidades de todas as esferas de governo, enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade, a qual será concedida sempre que a organização da sociedade civil ressarcir a Administração Pública pelos prejuízos resultantes e após decorrido o prazo de 2 anos.</li></ul> 
Importante notar que tanto a suspensão temporária como a declaração de inidoneidade impedem a organização da sociedade civil de participar de novos chamamentos públicos, assim como de celebrar parcerias ou contratos com a Administração Pública. 
A diferença é que o impedimento da suspensão temporária abrange apenas os órgãos e entidades da esfera de governo da Administração Pública sancionadora, enquanto a declaração de inidoneidade abrange todas as esferas de governo. 
Assim, por exemplo, uma organização social que tenha sido punida pelo município X com suspensão temporária de 2 anos, não poderá, nesse período, participar de chamamentos públicos nem firmar parcerias e contratos com órgãos e entidades do município X, mas poderá fazê-lo com qualquer outro município, assim como com os estados, o Distrito Federal e a União. 
Por outro lado, se a mesma organização tivesse sido punida com declaração de inidoneidade, ficaria impedida perante o município X e também perante todas as demais esferas de governo: outros municípios, estados, Distrito Federal e União. 
Em outras palavras, a suspensão temporária é uma sanção mais leve que a declaração de inidoneidade. Outra diferença é em relação ao período do impedimento: 
<ul data-start="2518" data-end="2881">
<li data-start="2518" data-end="2621">
na suspensão temporária, a organização da sociedade civil fica impedida por, no máximo, 2 anos;
</li>
<li data-start="2622" data-end="2881">
já na declaração de inidoneidade, o impedimento continua enquanto perdurarem os motivos determinantes da punição, podendo, portanto, ser superior a 2 anos, ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade.</li></ul> 
Detalhe: a reabilitação só será concedida após o prazo de 2 anos e somente se a organização ressarcir a Administração Pública pelos prejuízos resultantes. 
A aplicação da suspensão temporária e da declaração de inidoneidade é de competência exclusiva de ministro de Estado ou de secretário estadual, distrital ou municipal, conforme o caso. Como se trata de competência exclusiva, não pode ser delegada. 
Em relação à advertência, a lei é omissa. Sendo assim, pode-se assumir que é aplicada pela autoridade competente dentro do órgão ou entidade que firmou a parceria. 
A aplicação de penalidade decorrente de infração relacionada à execução da parceria prescreve em 5 anos, contados a partir da data da apresentação da prestação de contas. 
Ou seja, passado esse prazo, a Administração não mais poderá aplicar as sanções da Lei 13.019 à organização infratora. 
Detalhe: a prescrição será interrompida com a edição de ato administrativo voltado à apuração da infração. 
Por exemplo, se após 4 anos e 11 meses da data da apresentação da prestação de contas — ou seja, faltando apenas 1 mês para ocorrer a prescrição — a Administração instaurar um processo administrativo com o objetivo de apurar a infração cometida pela organização da sociedade civil, o prazo de prescrição será interrompido, permitindo que a Administração puna a organização, ainda que o processo administrativo se prolongue por um período superior a 1 mês. 
Então, estas foram as sanções previstas na Lei 13.019, de 2014.

07 - Sanções e responsabilidades na Lei 13.019/2014

Direito Administrativo EmÁudio: Entidades de Apoio Entidades de apoio podem ser definidas como pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos, instituídas por servidores públicos, porém em nome próprio, sob a forma de fundação, associação ou cooperativa, para a prestação, em caráter privado, de serviços sociais não exclusivos do Estado, mantendo vínculo jurídico com entidades da administração direta ou indireta, em regra por meio de convênio. 
O exemplo mais comum desse tipo de entidade são as fundações de apoio que atuam junto a hospitais públicos e universidades públicas. 
As atividades prestadas pelas entidades de apoio possuem caráter privado. Não obstante, sempre que receberem ou de qualquer modo utilizarem recursos públicos no desenvolvimento de suas atividades, estarão sujeitas às regras básicas de direito público aplicáveis a toda e qualquer pessoa que, de alguma forma, receba ou administre recursos públicos. 
As entidades de apoio geralmente assumem a forma de fundação privada não integrante da administração pública formal, mas também podem ser constituídas na forma de associação ou cooperativa. 
Não existe uma lei própria que regule as entidades de apoio de forma geral. Existe apenas a Lei 8.958, de 1994, que veio disciplinar apenas uma espécie de entidade de apoio, ou seja, as fundações instituídas com a finalidade de apoiar projetos de ensino e pesquisa de interesse das instituições federais de ensino superior e demais instituições científicas e tecnológicas. 
A referida lei estabeleceu exigências de controle e fiscalização pelo Ministério Público, nos termos do Código Civil e do Código de Processo Civil, de prévio credenciamento junto aos Ministérios da Educação e da Ciência e Tecnologia, de prestação de contas, além de requisitos para a utilização, pela fundação, de servidores públicos e de bens públicos — neste último caso, mediante ressarcimento. 
Segundo a Lei 8.958, as instituições federais de ensino superior e demais instituições científicas e tecnológicas podem celebrar convênios e contratos com as fundações de apoio por dispensa de licitação. Mais que isso, a lei permite que outras entidades da administração pública, a exemplo da Financiadora de Estudos e Projetos (Finep) e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), também contratem as fundações de apoio por dispensa de licitação. 
Então, estas foram as entidades de apoio.

08 - Entidades de apoio

Direito Administrativo EmÁudio: Agências Executivas As agências executivas não são uma entidade paraestatal, tampouco são uma nova espécie de entidade administrativa. Trata-se, na verdade, de uma qualificação que poderá ser conferida pelo Poder Público às autarquias e às fundações públicas que com ele celebrem contrato de gestão e atendam aos demais requisitos fixados na Lei 9.649, de 1998. 
O contrato de gestão que possibilita a qualificação como agência executiva é aquele previsto no artigo 37, parágrafo 8º, da Constituição Federal, que diz o seguinte: 
<blockquote data-start="725" data-end="1209">
A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato a ser firmado entre seus administradores e o Poder Público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo a lei dispor sobre o prazo de duração do contrato, os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidades dos dirigentes e a remuneração do pessoal.
</blockquote>
 Portanto, não se trata do mesmo tipo de contrato de gestão que é firmado entre a administração direta e as organizações sociais, o qual possibilita que essas entidades privadas recebam fomento do Estado e, em consequência, tenham de se sujeitar à fiscalização do emprego dos recursos públicos recebidos. 
Diferentemente, o contrato de gestão previsto na Constituição é um ajuste firmado entre a administração direta e entidades da administração indireta ou entre órgãos da própria administração direta. 
Por meio desse contrato de gestão, os órgãos e entidades assumem o compromisso de cumprir determinadas metas e, em contrapartida, ganham maior liberdade de atuação por meio da ampliação da sua autonomia gerencial, orçamentária e financeira. 
Os controles sobre esses órgãos e entidades passam a ser menos rígidos, sobretudo nas atividades-meio, e se voltam para o controle finalístico de atingimento de resultados. Em especial, quando o contrato de gestão de que trata o artigo 37, parágrafo 8º, da Constituição for firmado entre uma autarquia ou uma fundação pública e o respectivo ministério supervisor, esta autarquia ou fundação poderá ser qualificada como agência executiva. 
Um exemplo atual de agência executiva é o Inmetro (Instituto Nacional de Metrologia, Normatização e Qualidade Industrial). 
Os contratos de gestão das agências executivas serão celebrados com periodicidade mínima de 1 ano e estabelecerão os objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho da entidade, bem como os recursos orçamentários e financeiros necessários ao cumprimento dos objetivos e metas, além dos critérios e instrumentos para a avaliação do seu cumprimento. 
Nos termos do artigo 51 da Lei 9.649, de 1998, além de celebrar o contrato de gestão, a autarquia ou fundação pública deverá ter um Plano Estratégico de Reestruturação e de Desenvolvimento Institucional em andamento. 
Os Planos Estratégicos de Reestruturação e de Desenvolvimento Institucional definirão diretrizes políticas e medidas voltadas para a racionalização de estruturas e do quadro de servidores, a revisão dos processos de trabalho, o desenvolvimento dos recursos humanos e o fortalecimento da identidade institucional da agência executiva. 
Após a celebração do contrato de gestão, o reconhecimento como agência executiva é feito por decreto do chefe do Poder Executivo. Trata-se de um ato discricionário. Se a entidade descumprir os requisitos e exigências previstos no contrato de gestão, poderá ocorrer a sua desqualificação, também mediante decreto. Nessa hipótese, a entidade simplesmente deixará de possuir a qualificação e a autonomia característica de uma agência executiva, mas não sofre qualquer alteração na sua condição de autarquia ou de fundação pública. 
Por fim, vale ressaltar que, nos termos do artigo 24, parágrafo 1º, da Lei de Licitações, nas compras, obras e serviços contratados por agências executivas, a licitação é dispensável quando o valor do contrato for de até 20% do valor máximo admitido para a utilização da modalidade convite. Ou seja, o limite para as agências executivas é o dobro do aplicável à administração em geral, que é de 10%. Esse limite ampliado proporciona maior flexibilidade e autonomia nas contratações efetuadas pelas entidades qualificadas. 
Ressalta-se que o artigo 24, parágrafo 1º, da Lei de Licitações também estende o limite ampliado de 20% aos consórcios públicos, às empresas públicas e às sociedades de economia mista. 
Então, estas foram as agências executivas.

09 - Agências Executivas

Direito Administrativo EmÁudio: Agências Reguladoras - Parte I Agências reguladoras, em sentido amplo, seriam órgãos ou entidades com função de regular a matéria específica que lhes afeta. No caso, regular significa organizar determinado setor afeto à agência, bem como controlar as entidades que atuam nesse setor.
As agências reguladoras geralmente são instituídas sob a forma de autarquias, sob regime especial. Portanto, não são novas entidades jurídicas acrescentadas à administração pública formal. São, isto sim, uma espécie de autarquia dotada de maior autonomia que as autarquias comuns, sobretudo em relação à estabilidade relativa de seus dirigentes.
Exemplos de agências reguladoras são: Anatel, ANP, Anac e Anvisa.
Detalhe: não existe uma lei que discipline as agências reguladoras de forma geral. Desse modo, é possível, em tese, existirem agências que apresentem características diferentes das atualmente existentes. Por exemplo, embora todas as agências reguladoras até hoje instituídas na esfera federal tenham adotado a forma de autarquia sob regime especial, não há obrigatoriedade de que seja sempre assim. Em tese, elas poderiam, inclusive, ser órgãos sem personalidade jurídica, integrantes da administração direta.
No entanto, costuma-se adotar a forma de autarquia sob regime especial em razão das atividades exercidas pela entidade, típicas do Poder Público, como poder de polícia e aplicação de sanções, o que demanda a natureza jurídica de direito público.
Ademais, as autarquias sob regime especial são dotadas de maior autonomia em relação ao Poder Executivo do que os órgãos da administração direta e até mesmo do que as autarquias comuns. Essa é uma característica essencial para o tipo de atividade que exercem.
Pode-se considerar a existência de 2 tipos de agências reguladoras no direito brasileiro:
<ol data-start="2038" data-end="2327">
<li data-start="2038" data-end="2185">
as que exercem típico poder de polícia, com a imposição de limitações administrativas, fiscalizações e repressão (exemplo: Anvisa, ANS e ANA);
</li>
<li data-start="2186" data-end="2327">
as que regulam e controlam atividades que constituem objeto de concessão, permissão ou autorização (exemplo: Anatel, Aneel, ANP e ANTT).
</li>
</ol>
As agências reguladoras exercem uma função típica de Estado relacionada à regulação de serviços públicos e de atividades econômicas delegadas para a iniciativa privada. A regulação é uma das formas possíveis de intervenção do Estado no domínio econômico, caracterizando-se como intervenção indireta.
A outra forma é a intervenção direta, por intermédio das empresas estatais.
No exercício da função regulatória, as agências reguladoras podem editar normas, fiscalizar empresas concessionárias, aplicar sanções, definir o valor das tarifas de serviços públicos delegados, revisar ou reajustar tarifas, solucionar conflitos entre empresas e clientes, além de tratar de reclamações dos consumidores.
Como se vê, além de exercerem atribuições administrativas ordinárias próprias do Poder Executivo, as agências reguladoras também desempenham competências assemelhadas às funções legislativas (editar normas) e às funções judiciais (solucionar conflitos).
Todavia, mesmo quando exercem funções semelhantes às legislativas e judiciais, suas decisões não perdem a natureza administrativa. Vale dizer, não são atos legislativos capazes de criar direito novo, não previsto em lei anterior, nem são atos judiciais dotados de definitividade.
Além disso, não se pode perder de vista que as agências reguladoras pertencem à administração indireta do Poder Executivo.
Em relação à solução de conflitos, é importante destacar que, diferentemente do Poder Judiciário, que só age quando provocado, as agências reguladoras também devem atuar de forma prévia e sistemática no acompanhamento da atuação das empresas reguladas, buscando prevenir o surgimento de controvérsias.
Lembrando que a atuação das agências reguladoras de forma alguma afasta a possibilidade de apreciação do Poder Judiciário acerca de qualquer lesão ou ameaça de lesão a direito.
Um ponto interessante é que, em regra, as decisões definitivas das agências, nas matérias de sua competência, constituem a última instância de natureza administrativa. Isso ocorre, primeiramente, pela própria natureza jurídica das agências, que, como entidades da administração indireta, não estão subordinadas a alguma instância superior para a qual se possa apresentar recurso hierárquico.
Outro fator é a alta complexidade das matérias que geram os conflitos solucionados pelas agências reguladoras, o que faz com que seu corpo técnico altamente especializado nessas matérias seja percebido pelas partes interessadas como fórum natural de mediação e solução dos conflitos.
Apesar disso, parte da doutrina sustenta que, excepcionalmente, as decisões das agências reguladoras podem ser reapreciadas pela administração direta, na figura do ministério supervisor, especialmente nas hipóteses em que a agência pratica atos ilegais. Seria o chamado recurso hierárquico impróprio.
Quanto ao poder regulamentar das agências reguladoras, os regulamentos por elas expedidos são conhecidos como regulamentos delegados ou regulamentos autorizados, uma vez que, nas matérias de natureza estritamente técnica, eles não se limitam a dar fiel execução à lei, mas podem complementá-la, desde que observem as diretrizes e os limites nela traçados.
A possibilidade de sua edição, contudo, deve estar expressamente prevista em lei. Vale dizer: as agências não podem editar normativos inteiramente autônomos, sem lei que os autorize.
Ademais, as agências, mesmo sendo dotadas de amplos poderes normativos, não podem criar obrigações novas que não contem com previsão legal.
Então, esta foi a primeira parte do tema agências reguladoras. Continuamos no próximo áudio.

10 - Agências Reguladoras - parte I

Direito Administrativo EmÁudio: Agências Reguladoras - Parte II A autonomia de atuação é considerada a característica mais importante a ser conferida às agências reguladoras. Isso porque, para desempenhar sua função de controle e fiscalização com imparcialidade e rigor técnico, a atuação das agências não pode ser influenciada pelo interesse das empresas reguladas e nem mesmo pelos interesses do próprio governo ou dos consumidores — a autonomia deve existir perante todos. 
Essa relação entre as agências reguladoras e as demais partes interessadas é objeto de estudo da Teoria da Captura, pela qual se busca impedir uma vinculação promíscua entre a agência, de um lado, e o governo instituído ou os entes regulados, de outro, com flagrante comprometimento da independência da pessoa reguladora — o chamado risco de captura. 
No que tange ao risco de captura da agência pelas empresas do setor regulado, geralmente dotadas de grande poder econômico, a doutrina ensina que um dos instrumentos mais eficazes para evitá-lo é proibir que o ex-dirigente do órgão regulador, nos meses seguintes à sua exoneração, seja contratado por empresas do setor por ele regulado. Essa quarentena é uma forma de evitar que o ex-dirigente se utilize de informações privilegiadas para beneficiar a empresa regulada. 
No Brasil, a Lei 9.986, de 2000, que dispõe sobre a gestão de recursos humanos das agências reguladoras, estabelece a obrigatoriedade de quarentena dos ex-dirigentes por um período de 4 meses, contados da exoneração ou do término do seu mandato. 
Além da quarentena dos ex-dirigentes, que possui previsão legal, a jurisprudência também não tem aceitado a realização do movimento inverso, ou seja, do dirigente de empresa do setor regulado que vai ocupar cargo nos órgãos diretivos das agências reguladoras. 
De um modo geral, os autores apontam a previsão de mandatos fixos para os dirigentes como um dos mais importantes e mais utilizados mecanismos para assegurar a imparcialidade das agências reguladoras. 
No Brasil, atualmente, os dirigentes de todas as agências federais têm mandato fixo. Segundo o artigo 9 da Lei 9.986, de 2000, os conselheiros e os diretores das agências somente perderão o mandato em caso de renúncia, de condenação judicial transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar. Ressalte-se que a lei de criação de cada agência poderá prever outras condições para a perda do mandato. 
Outros instrumentos teóricos para conferir autonomia às agências reguladoras seriam:
<ul data-start="2719" data-end="3099">
<li data-start="2719" data-end="2828">
o estabelecimento de fontes próprias de recursos provenientes do próprio exercício da função regulatória;
</li>
<li data-start="2829" data-end="2896">
a não subordinação hierárquica a qualquer instância de governo;
</li>
<li data-start="2897" data-end="3099">
a indicação de dirigentes pautada em critérios técnicos, sendo preferível que sua indicação não seja ato exclusivo do Poder Executivo, e sim um ato que conte com a participação do Poder Legislativo.</li></ul> 
Quanto a este último ponto, cumpre salientar que os dirigentes das agências reguladoras federais são nomeados conforme o procedimento previsto no artigo 52, inciso III, alínea “f” da Constituição Federal. Ou seja, o Presidente da República escolhe a pessoa para ser dirigente de agência reguladora, mas só pode nomeá-la após a aprovação do Senado Federal. Ademais, os indicados devem preencher certos critérios técnicos, como formação universitária, além de possuir reputação ilibada. 
Cumpre observar que as agências reguladoras são dirigidas, em regime de colegiado, por um conselho diretor ou diretoria composta por conselheiros ou diretores, sendo um deles o presidente, diretor-geral ou diretor-presidente. 
As agências reguladoras, na sua condição de autarquias, são vinculadas à administração direta. No âmbito federal, elas se vinculam ao ministério correspondente à sua área de atuação. Por exemplo: a Anatel é vinculada ao Ministério das Comunicações, e a ANP ao Ministério de Minas e Energia. 
Portanto, as agências reguladoras se submetem ao controle finalístico efetuado pelo respectivo ministério supervisor. 
As leis instituidoras de algumas agências reguladoras preveem a obrigatoriedade de celebrarem contrato de gestão com o Poder Executivo, hipóteses em que sua autonomia em relação ao órgão supervisor se vê ampliada, ainda mais sendo o controle direcionado para o alcance de metas e resultados. 
Além da tutela administrativa, as agências reguladoras também se submetem aos controles judicial e legislativo — este último incluindo o controle exercido pelo Tribunal de Contas. Nesses casos, o controle sobre as agências não possui qualquer particularidade em relação ao que é exercido sobre as demais entidades integrantes da administração pública. 
Por fim, vale observar que as leis instituidoras das atuais agências reguladoras estabelecem, em alguns casos, instrumentos específicos de participação popular, com destaque para a consulta pública e a audiência pública. Esses institutos, de maneira geral, permitem a manifestação dos agentes econômicos e dos consumidores, sempre que possa ser editado um ato ou tomada uma decisão que possa afetar seus direitos. 
Finalizamos assim a segunda parte do tema agências reguladoras.

11 - Agências Reguladoras - parte II

Direito AdministrativoMÓDULO 04Entidades Paraestatais e AgênciasErick Alves

Erick Alves